邓联繁：对完善检察院法定职权的建议

检察院应凸显检察院全覆盖的理念，改变“重刑事轻民行”的不足；在注重诉讼监督的同时，加强对非诉的民事案件、行政案件的监督。

日前，十三届全国人大常委会第三次会议对人民检察院组织法（修订草案·二次审议稿）进行了审议。随后，中国人大网公布了该审议稿，公开征求意见。这是全国人大常委会民主立法、开门立法的重要体现，有利于汇聚民意民智，提高修法质量。

检察院组织法的重心在于对机构、体制与具体职权进行明确。就职权而言，现行检察院组织法第五条与二次审议稿第十六条都集中规定了检察院的职权，后者较前者有较大进步，但仍然存在一些不足，为此，笔者提出以下建议。

第一，分清主次轻重，先规定检察院主责主业方面的职权，后规定“侦查”等其他职权。二次审议稿首先规定侦查权，将“对依照法律规定由其办理的刑事案件行使侦查权”作为第十六条第一款第一项。这明显留有现行检察院组织法的痕迹，没有充分考虑检察院的科学定位及国家监察体制改革后检察院职权的巨大变化。检察机关是宪法规定的法律监督机关，而侦查权主要属于“一线机关”的权力，检察院不宜过多行使侦查权。国家监察体制改革前，检察机关行使职务犯罪侦查权，“种了人家的地，荒了自己的田”。国家监察体制改革后，检察院的侦查权已大大削弱。按照监察法的规定，特别是第四十七条第三款的规定，检察院自行补充侦查的机会少之又少。因此，不宜将侦查权作为检察院法定职权的第一项，建议将位置后移，或者删除，纳入兜底式的“法律规定的其他职权”中。

第二，凸显检察全覆盖、法律监督全覆盖的理念，改变“重刑事轻民行”的不足。“四个全面”战略布局以“全面”开头，巡视全覆盖、派驻监督全覆盖、党内监督全覆盖、国家监察全覆盖相继实现，充分表明“全面”与“全覆盖”是新时代的主旋律。二次审议稿第十六条第一款前三项中仅出现“刑事案件”，没有出现“民事案件”与“行政案件”。第四项与第五项都是使用“刑事、民事、行政”的排序，“刑事”排首位。第六项规定“对监狱、看守所的执法活动实行法律监督”，也是落脚在刑事上，值得反思。习近平总书记在《关于的说明》中指出：“检察机关对行政违法行为的监督，主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，范围相对比较窄。而实际情况是，行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。”我们要深刻领会并贯彻落实习近平总书记的这一重要论述。首先，在社会主义市场经济条件下，当前90%以上的诉讼案件在民事领域，刑事案件远不及民事案件、行政案件数量多。仍然将刑事案件作为检察院工作的重中之重，似乎不合时宜。其次，强化民事检察与行政检察，可谓关口前移、抓早抓小，有利于从源头上减少犯罪现象与刑事检察工作。再次，重刑事轻民事、行政，也就是不成比例地凸显治安，容易使检察院成为公安机关的“跟班”“配角”，彰显不了检察机关的特殊重要性。建议增加检察院对民事案件、行政案件行使检察权的规定，并按民事、行政、刑事的顺序对案件、诉讼、判决进行排序，修改第十六条第一款第五项、第六项。

第三，改变重诉讼监督、轻非诉案件监督的不足，增加案件监督的规定。第十六条第一款共八项，其中前七项为列举式规定，最后一项为兜底式规定。从前七项来看，“诉”出现在三项中，分别是第三项中的“提起公诉”、第四项中的“对刑事、民事、行政诉讼实行法律监督”与第七项中的“提起公益诉讼”；同时，第五项规定对刑事、民事、行政判决、裁定等执行工作实行法律监督，也是涉诉规定。而从法治实践来看，非诉法律案件远比法律诉讼多。检察院应回归宪法定位，回应人民需求，加强对非诉的民事案件、行政案件的监督。

（作者系湖南商学院教授、湖南省廉政建设协同创新中心主任）

（文章刊发于《人民之友》2018年第8期）