今年4月1日,俄罗斯总统普京批准了2016年至2017年俄罗斯国家反腐败计划。根据这一计划,俄罗斯各政府机关领导人应在2016年5月15日前提交本部门整改计划,并实行有效监督,政府则应在6月10日前汇总并向总统下设反腐败委员会主席团提交一份反腐败工作开展情况综合报告。与此同时,俄罗斯法官理事会要在2017年2月1日前起草一份对法官执行反腐法情况进行检查的建议。

腐败问题给国家安全和社会稳定带来严重威胁,俄罗斯也不例外。自2008年以来,俄罗斯开始“法治反腐”,逐步建立了较为完备的反腐败法律体系。研究并关注俄罗斯反腐败立法体系的建立及其进展,可以为我国确立推进反腐败立法提供有益借鉴。

构筑法律框架

2008年之前,俄罗斯的反腐败主要依靠总统命令和指示,但效果不佳。普京与梅德韦杰夫任总统时期,开始构筑俄罗斯现有的反腐败法律框架。

首先,俄罗斯反腐败领域的变化开始于签署国际文书。2006年3月8日,时任总统普京签署了“批准对联合国反腐败公约”的联邦法；2006年5月9日,俄正式加入联合国反腐败公约,确定了将联合国反腐败公约中的相关规定纳入国家立法；同年7月25日,俄罗斯批准加入欧洲委员会关于反腐败的刑法公约(1999年1月27日通过,2002年7月1日生效)。

与签署国际公约推进反腐同步,俄罗斯也在积极推进国内反腐立法。2008年5月19日,俄罗斯总统颁布了第815号法令“打击腐败的措施”。根据该法令,在俄罗斯联邦设立反腐败组织体系,组建俄罗斯联邦反腐败委员会,由俄罗斯联邦总统直接负责。2008年7月31日,俄罗斯总统批准了国家反腐败计划,定义了国家反腐的战略方向,其中的关键点是确保立法反腐,包括将通过反腐败立法。

为了贯彻落实国家反腐败计划,2008年12月25日,时任总统梅德韦杰夫批准了国家杜马(议会下院)和联邦委员会(议会上院)此前相继通过的《反腐败法》草案,并正式签署了这一联邦法律。

2011年2月16日,梅德韦杰夫签署了国家杜马通过的联邦法草案“关于修改俄罗斯联邦刑法和俄罗斯联邦刑事诉讼法典在公共管理领域与改善反腐败相关的条款”。在刑法补充条款中,贿赂加倍处罚拟引入刑法第四章。刑法(商业贿赂)第204条则规定,贿赂加倍处罚将达到行贿者50倍和受贿者70倍的数额。根据刑法第290条,受贿官员在免于刑事处罚前提下将被判罚贪污数额80倍的罚款,接受刑事处罚的将被判贪污数额50倍的罚款。在刑法中引入行贿者负担责任:罚款不超过贿赂额的90倍。在接受调查积极配合的情况下,可以免除责任。

2013年9月以来,普京先后签署了4项法令,包括《监督国家官员开支法》、《禁止官员拥有外国存款法》及新版《国家采购法》等。所有高官的工资几乎都被提高数倍；鉴于执法机关和司法系统内部腐败严重,普京提议更严厉地整肃及监督腐败问题,并号召社会更积极地参与反腐斗争；不再考虑官员的地位和功绩,高官在任期内因腐败不可以先行革职,直接被逮捕。2015年3月,萨哈林州州长霍罗沙文被捕就预示着这一反腐规则的改变。

2013年4月2日,普京签署命令加快反腐败进程。根据总统令,央行副行长、董事会成员和员工,退休基金、社保基金、联邦强制医保基金、国家集团(公司)以及依据联邦法律建立的其他组织的领导人和工作人员,以及他们的配偶和未成年子女,也被纳入申报范围。

2015年1月,俄明令禁止在国家安全领域工作的官员在国外银行开设账户,禁止政党接受有“外国代理人”嫌疑的俄罗斯非政府组织捐赠。

2015年11月28日,为完善反腐措施,普京总统签署了一项法律,确定提高反腐败标准。在法律中明确规定了官员不能拥有外国资产的禁令。

出台配套措施

与此同时,俄罗斯反腐制度也在不断完善。从2010年4月13日起制定《反腐败国家战略》与《2010—2011年国家反腐败计划》的总统令开始,俄罗斯已从国家发展前途的战略高度对待反腐问题了。

鉴于长期以来克里姆林宫司法各局间的反腐职责划分不清,监督局、国家法制局、内政局各管一摊。2013年12月3日,普京命令在总统办公厅新设反腐事务局,其主要任务是专门负责审查俄官员申报的个人财产资料,确保反腐政策落实,监督反腐法律法规执行,保障国家各反腐机关之间协调运作。

近年来,俄罗斯联邦检察机关的检察监督职能逐步得到强化。2014年2月5日以来,俄罗斯联邦通过对《宪法》的修改,一方面突出和强化了俄罗斯联邦检察机关的独立性；另一方面通过赋予俄罗斯联邦总检察长以宪法地位来提升检察机关在整个国家宪法制度中的地位。

2016年4月1日,俄总统普京批准了《2016年至2017年国家反腐败计划》。规定俄罗斯各政府机关领导人应在2016年5月15日前提交本部门整改计划,并实行有效监督。政府则应在6月10日前汇总并向总统下设反腐败委员会主席团提交一份反腐败工作开展情况综合报告。俄罗斯最高法院将起草一份针对腐败案件的司法处理原则,同时俄联邦最高法官评定委员会应对法官徇私舞弊严惩不贷。与此同时,俄罗斯法官理事会要在2017年2月1日前起草一份对法官执行反腐法情况进行检查的建议。

具有借鉴意义

存在严重腐败问题的俄罗斯通过法治反腐取得了成效,我国也正在建立健全从预防到惩治的反腐败综合治理体系,俄罗斯的一些做法对我国具有一定的借鉴意义。

首先,尽快构筑反腐败法律体系。俄罗斯的反腐败法律为本国的反腐败斗争提供了法律保障,尤其是《俄罗斯反腐败法》中确定了一系列新的制度和机制。为使这部法律更好地实施,俄罗斯还适时地修订和完善其他相关的法律法规。

其次,《俄罗斯反腐败法》突出腐败预防思想,这也是我国在构筑反腐败法律体系中可借鉴的经验。进一步开展反腐斗争,重点方向是提高反腐守法意识,完善预算支出监管机构的工作,在最初阶段就挡住公款私吞。在“法治反腐”方面,俄罗斯意识到反腐败法治教育的重要性,因此优先发展普通和职业反腐败教育,在大学和研究院开设专门的反腐败课程。

再次,建立社会与国家间畅通的渠道,构建拒绝腐败的社会生态系统。俄罗斯政府目前正计划推出腐败检举奖励,加强对官员的监督,并且呼吁民众举报索贿情况。反腐败要取得成效,只有根除腐败滋生的土壤,才能避免国家经济损失,确保社会健康稳定发展。

总之,反腐败是一项系统工程,需要有专门化的反腐败组织或机构,需要有国家上层的顶层设计,除了构筑反腐败法律体系之外,还需制定国家战略和发展完善其他相关配套措施。

(作者系中国劳动关系学院工会学院副教授)