随着经济全球化和地区经济一体化,腐败犯罪呈现越来越多的跨国因素,给各国反腐败带来严峻的挑战。如何应对,成为国际司法合作的一项重要议题。本文将重点考察欧盟成员国在反腐败领域的司法合作,尤其是最新发展情况。

　　欧盟国家的反腐合作受多重国际条约规制

　　与很多领域的国际合作一样,在机会主义驱使下,反腐合作面临各种博弈论困境,即一个国家可能不会按照最有利于整体利益的规则办事,而采取有利于自己眼前利益的行动。为避免这一问题,确保反腐国际合作取得预期效果,一方面需要合作方各国对反腐有强烈的政治意愿和坚决的政治意志,另一方面需要完善的、有约束力的国际规则和机制去落实这种政治意愿和政治意志。腐败是一种社会公害,这已经是欧盟各国的共识。目前,欧盟成员国的反腐合作主要在以下几个国际法律框架下进行:经济合作与发展组织1997年制定的《在国际商业交易中打击贿赂外国官员公约》、欧洲委员会1999年制定的《反腐败刑法公约》、联合国2003年制定的《联合国反腐败公约》、欧盟2003年制定的《私营领域反腐框架决定》以及一系列欧盟刑事司法合作框架决定(腐败犯罪是这些决定中被明确列明的合作领域)等。在制定这些国际公约的过程中,各国展现了比较明确的反腐政治意志,例如,欧洲委员会《反腐败刑法公约》的前言中强调,“腐败威胁法治、民主和人权,损害良治、公平和社会公正,扭曲竞争,阻碍经济发展,威胁民主制度的稳定和社会的道德基础”。2010年欧洲理事会发布“斯德哥尔摩计划”,欧盟各国领导人表示欧盟成员国将继续加强反腐合作,并明确了合作的领域和具体计划,欧盟各成员国也高度重视反腐工作,比如英国政府于2014年制定了详细的反腐计划。

　　反腐败国际法律的作用主要表现在两方面:

　　一是促进各国实体法律规则统一。这些法律对行贿、受贿、向外国官员行贿、洗钱、会计犯罪、利用影响力受贿、私人领域腐败、公司责任、反腐专门机构等法律术语和概念进行了界定,并要求各国将其吸收为国内法,为国家间合作奠定了实体法基础。而且值得一提的是,经济合作与发展组织《在国际商业交易中打击贿赂外国官员公约》和欧洲委员会《反腐败刑法公约》比《联合国反腐败公约》对欧盟国家的约束力更强,后者很多条款是非强制性的,具有选择性,而且涉及国家众多,也面临执行困难,因而地区性反腐公约和规则的存在仍然是必要的。

　　二是推动构建完善的合作机制。这些法律在国家间司法协助、确立“或起诉或引渡”规则、公约执行监督和争议解决机制等方面都有具体规定。需要强调的是,欧盟近年来在刑事司法合作领域颁布了一系列规定,从跨国侦查、取证、逮捕、犯罪所得追回到判决执行等都有了相当超前的规定,而这些规定同样适用于反腐跨国合作,因而对于欧盟各国而言,其反腐国际合作已经突破和超越了这几份早期订立的公约确立的规则。当然,“罗马非一日建成”,这些公约仍然是欧盟国家间反腐合作的重要基石,例如欧盟也在整体上加入了欧洲委员会的《反腐败刑法公约》。

　　反腐败评估机制对推动反腐合作起重要作用

　　腐败可能存在于社会的各个领域,因而反腐是一项综合性的社会治理工作,准确评估社会腐败状况和反腐措施实施效果,为进一步预防和打击腐败提供指引,是推动反腐国际合作决策的重要方式。目前,在欧盟,有多种评估机制承担着这样的角色。为监督落实《在国际商业交易中打击贿赂外国官员公约》和《反腐败刑法公约》,经济合作与发展组织和欧洲委员会分别设立了国际商业交易中反贿赂工作组以及反腐国家工作组。这些机构的主要职责是跟踪、监督公约执行,其中一项重要监督方式是要求各成员国定期提交实施报告,工作组进行评估,作出结论并给出改进建议。例如,经济合作与发展组织的跟踪评估已经进行到了第三阶段。以德国为例,2013年德国经济合作与发展组织反贿赂工作组提交了实施报告,对德国就上一阶段的建议落实情况进行了评估,并指出了不足,提出了进一步建议。经济合作与发展组织反贿赂工作组也会发布分析报告,对国际商业交易领域的腐败状况和反腐工作进行评估。例如2014年12月,经济合作与发展组织发布了《海外贿赂报告》,以经济合作与发展组织各反腐公约生效以来的427个跨国腐败案件为数据支撑,对跨国腐败进行了评估分析。欧洲委员会的反腐国家工作组也遵循类似的工作机制,目前已经进行了多轮跟踪评估。

　　为落实“斯德哥尔摩计划”,欧盟委员会在2011年向欧洲议会、欧洲理事会和欧洲经济和社会委员会提交的关于欧盟反腐工作的通报中,提出了建立“欧盟反腐报告”制度的设想。在这份通报中,欧盟委员会认为腐败造成欧盟各国每年至少1200亿欧元损失,各国反腐工作需要继续加强。欧盟反腐报告制度实际上是一个指示系统,通过它来反映欧盟各国的腐败状况,反腐取得的成效、不足,明确需要解决的问题,进而来监督和推动各国反腐工作。该报告每两年发布一次。2014年欧盟委员会发布了第一份欧盟反腐报告,该报告事实上借鉴和吸收了经济合作与发展组织、欧洲委员会的腐败评估机制和一些具体数据,内容非常详实。该报告首先公布了欧洲民意调查机构对欧洲民众的腐败感知度的调查结果。例如根据该项调查,丹麦、芬兰、卢森堡和瑞典受访者很少被期待去通过行贿达成某些目的,在英国1115个人中只有5个人被期待去行贿,在欧洲各国中比例最低。但是受访者普遍认为腐败在本国的存在比较广泛(自己未必就经历过腐败),这一比例平均高达74%。在行贿经历方面,匈牙利、斯洛文尼亚和波兰受访者行贿经历最多,比例分别达到13%、14%和15%。平均26%的受访者认为贿赂影响到他们的生活,67%的受访者认为政治选举资金不透明,需要监督。该报告还从政治维度、控制机制和预防、惩治、风险领域等四个方面介绍了欧盟各国的反腐整体状况,重点分析了诸如政治选举中的腐败、官员财产公开、利益冲突避免机制、反腐机构的运行效果、微小腐败、地方腐败、海外贿赂等问题。该报告重点阐述了政府采购领域存在的腐败问题,这反映出政府采购腐败被欧盟认为是各成员国面临的最严重的腐败领域。最后,该报告对各成员国的反腐状况分别进行了概括分析,指出需要进一步解决的问题并提出了建议,比如欧盟建议英国加强军工产业领域的反腐和银行业责任监管,再比如欧盟指出腐败仍然是意大利面临的一大挑战,建议意大利加强国家反贪局的建设,等等。

　　事实上,反腐报告、评估机制对推进国家间反腐合作的作用主要体现在,它将国际组织的垂直审查、纵向监督、总体协调与政府间的双边审查、多边监督、平行施压相结合,促使各国遵守规则并进行改革,实现共同目标。在这一过程中,通过一再重申反腐政治意愿,持续跟进反腐措施落实,反腐国际合作走上了常态化、制度化、规范化的道路。

　　欧盟反腐合作的落实最终通过法治化机制实现

　　法治不仅是国内治理的最佳方式,也是国际治理的重要方式。欧盟在刑事司法领域的合作已经基本实现了“去政治化”,走上“法治化”道路,开创了国家间司法合作的新局面。反腐合作最终也要落实在法治化机制上,而且,非常关键的一点是,通过法治化,任何争议都可以通过理性平和的司法渠道得到充分论证、辩论和裁决。例如,一国腐败犯罪嫌疑人外逃,对他的追捕应该有明确、高效和可操作的规则,从而避免不必要的拖延、资源消耗,甚至外交和政治纷争。

　　目前在欧盟层面,有多个组织和部门致力于推动欧盟反腐司法合作。除了欧洲司法组织、欧洲司法网、欧洲警察办公室以及筹备中的欧洲检察官办公室等一般性司法合作组织外,还有诸如欧洲反腐伙伴组织和欧盟反腐联络网等专门性组织。这些机构更多的是发挥协调、沟通和组织作用,他们通过召集会议、制定标准、发布操作手册、提供司法培训等“软性”措施来推进反腐国际合作。例如欧洲反腐伙伴组织和欧盟反腐联络网2012年联合发布了反腐机构标准手册,对各成员国反腐机构的建设提出标准化的建议,涉及坚持法治、独立性、负责任原则,保持廉洁、公正性、亲民性,确保透明度和保密,加强资源保障,加强人员招聘与职业培训,加强机构间与跨国间合作,坚持防止和打击腐败的整体化路径等方面。而根据欧洲司法组织2014年年度报告显示,腐败犯罪已经成为欧盟司法合作的重点和优先领域,欧洲司法组织参与协调处理的成员国间跨国反腐司法合作案件2012年为30件,2013年为52件,2014年为55件,数据呈现逐年上升趋势。在这些司法合作请求中,主要请求国包括西班牙、希腊、克罗地亚、意大利和拉脱维亚,而主要被请求国集中于英国、奥地利、德国和荷兰等国。

　　下面,笔者以伊利亚诉雅典上诉法院案为例,说明欧盟反腐合作的法治化图景。伊利亚原本是雅典初审法院一名法官,因行为不端,于2005年7月被解职。在被解职前数日,她离开希腊前往英国,并用假身份定居英国。伊利亚在希腊遭到检方多项调查和指控(包括腐败、滥用职权、洗钱、诈骗等),部分轻罪(失职罪和掩饰回避事由罪)在其缺席的情况下已经作出定罪判决。希腊检察官先后向英国检方签发5份欧洲统一逮捕令,请求英国司法机关逮捕并移交伊利亚。英国检方执行了相关逮捕令,于2011 年5月将伊利亚逮捕。英国检方将案件移送威斯敏斯特治安法院审理,初审法官驳回了伊利亚的各项抗辩,批准了引渡决定。伊利亚不服裁决,上诉到英国高等法院行政分庭,上诉法院驳回了伊利亚的各项上诉请求,维持了引渡决定。在该案中,英国检方代表希腊检方出庭支持逮捕令请求,伊利亚聘请了律师并提出多项抗辩。案件主要争点集中在以下几个方面:逮捕令中的“失职罪”和“掩饰回避事由罪”是否是可引渡罪名的问题;逮捕令所涉及的腐败重罪是否成立的问题;如果将伊利亚引渡回国是否会受到公正审判和公正待遇的问题等。在该案审理中,涉及到双重犯罪原则适用、对请求国人权状况的评估等方面,从判决说理和结果看,英国的司法机关对希腊司法决定表现出了最大程度的认可和信任。由于腐败犯罪是《欧盟成员国之间实施欧洲统一逮捕令及其移交程序的框架决定》等司法合作规则明确的合作领域,不受双重犯罪原则审查,因此英国司法机关并不会在伊利亚涉嫌的腐败行为在英国法上是否实质地构成犯罪进行论证。换句话说,英国检方不需要去证明请求国提交的证据能够排除合理怀疑地证明犯罪嫌疑人构成犯罪。相反地,在“失职罪”等罪名上,因适用双重犯罪原则,请求国提交的证据必须能够证明犯罪嫌疑人在英国法上也构成犯罪,因而其证明标准是不一样的。总之,各种争议都可以通过法治途径得到妥善解决。

　　欧盟各国的反腐合作表明,反腐作为一项重要而敏感的国际治理工作,需要坚决的政治意志、充分的政治互信、完善的国际规则和健全的实施机制,需要坚持预防和打击并重,而无论如何,最终都需要建立一种制度化、法治化的反腐合作机制。当然,反腐司法合作对国家间法律规则的趋同、各国人权司法状况改善等也提出了较高的要求,这意味着,合作必须建立在一定的制度基础上。

　　(作者分别为北京市人民检察院干部、德国汉堡大学欧盟法博士生)