随着2015年9月数名国际足联（FIFA）高官在瑞士突然遭到逮捕，关于这一国际非政府组织的腐败问题日益受到世界舆论的关注。从建立以来，经过长期发展，FIFA已经成为世界上最成功、最有影响力的国际体育组织之一，但关于这一组织的腐败丑闻却层出不穷。英国《经济学人》曾发表文章指出，FIFA已经成了普遍性腐败的“全球符号”。而《纽约时报》的报道则声称，除足协高官外，多名美国和南美的体育营销公司高管也被控支付1.5亿多美元用于行贿和收取回扣，以换取与主要足球赛事有关的媒体交易等。

　　国际足联腐败案之所以引起世界舆论的普遍关注，首先是由于腐败的数额巨大，其次是腐败的时间持续长，牵涉的人员多。那么为什么国际足联的腐败持续多年而没有国家和组织对其进行有效的调查和制裁？为什么通常被认为体现公益精神的国际非政府组织会出现这样致命的腐败现象？国际非政府组织在监管上存在哪些困境？当目前世界各国都在积极根除自己国内腐败现象时，如此有国际影响力的非政府组织的腐败问题难道就没有办法有效防止吗？

　　各方利益难协调  监管困境多

　　笔者认为造成目前国际非政府组织监管困境的问题主要有三个层面。

　　首先是国际层面。尽管很多国际非政府组织在全球治理的过程中发挥着越来越重要的作用，但是目前国际非政府组织并没有得到国际法的承认，所以它们并不具备参加国际事务的正式地位和身份。这就意味着没有超国家的国际机构可以对国际非政府组织进行监督和管理，也没有来自国际条约的强制约束力来规范这些组织的行为。造成这种困境的原因其实主要是由于主权国家的顾虑。我们都知道，很多非政府组织是作为监督政府权力的第三部门出现的，在很多问题上，非政府组织（包括国际和国内的）会对主权国家的行动和权力形成制约。

　　比如，绿色和平这一全球性的非政府组织，从20世纪70年代起，致力于提升世界公众对环境问题的整体关注和认知，推动并监督跨国企业做出环保承诺与改进，同时促使各国政府部门建立全面有效的环保管理体系，完善环境保护方面的法律制度。正是由于这一组织的积极宣传，世界各国与跨国公司已经越来越将环境保护列为社会发展的首要议题，并在发展模式的选择上，越来越倾向于可持续的绿色发展道路。

　　如果国际法赋予国际非政府组织正式的法律地位，那么意味着这些组织成为了与主权国家平等的国家政治主体。这样就必然赋予国际非政府组织更大的权力，从而对主权国家形成更多的牵制。正是由于各主权国家出于自身利益的考虑，所以这些有着全球影响的非政府组织虽然已经成为国际政治经济中非常重要的行为体，但是并没有得到应有的正式地位和身份，对它们的监督无法援引国际法和国际条约。

　　其次是国家层面。对于各国国内的非政府组织，可以援引该国国内法进行约束。但是国际非政府组织的活动是跨越主权国家边界的，单个国家的国内法无法有效对其进行监督，这些组织的活动适用于哪个国家的法律是比较难认定的。国际足联的腐败案之所以持续时间长，就是由于很难援引某个国家的国内法对其进行起诉。这次反腐行动最后是由美国政府来牵头，适用了美国的反洗钱法等国内法。但是跨国组织的特性使得这一案件格外地复杂，取证和审问会花费大量的时间和精力，很少有主权国家愿意承担这样的责任。此外，就像很多跨国行为体一样，对国际非政府组织的监督和管理需要国家之间的协调与合作。此次国际足联的反腐案虽然有美国政府推动，但是具体实施抓捕任务的是瑞士警方。因此对国际非政府组织的监管来说国际合作是必不可少的。然而在现实中，由于各个国家的利益不一致，很可能无法在对国际非政府组织的调查中达成一致。没有其他国家的合作，单独一个国家对国际非政府组织开展调查非常困难。

　　最后是非政府组织层面。目前很多国际非政府组织的反腐主要是靠自身监督。很多国际非政府组织的章程中都有自我监督的条款。这证明这些组织已经对腐败有了足够的重视，认识到如果任由腐败破坏非政府组织的声誉，那么会严重影响捐助者的信心。对于很多非政府组织来说，他们的主要经费来源就是捐助者的捐款。所以如果因为腐败导致捐款减少的话，那么将直接影响国际非政府组织的正常运营。但是在国际非政府组织进行自我监管的过程中也存在一些困难。

　　第一，为国际非政府组织提供经费的捐助者很多，各方利益难以协调，在监管机构的设置以及监管程序等很多方面不易出台一个让各方都满意的方案。第二，国际非政府组织要进行反腐必然会增加其行政成本，而捐助者往往不愿意自己的钱花到这些为反腐而设立的行政机构上。很多捐助者为非政府组织提供经费是希望能推进这些组织所从事的具体事业，比如环境保护、改善民生等。而如果非政府组织要控制腐败，必然要在自己现有的组织框架中增加行政机构来进行监督和管理，这又要耗费额外的预算。由于这些费用与捐助者希望非政府组织达到的目标并不直接相关，所以很难说服捐助者为这部分行政开支买单。第三，很多国际非政府组织活动的区域包括第三世界国家，这些国家和地区的政府和公共机构本身饱受腐败的困扰。因此如果要在这些国家和地区达成目标，国际非政府组织的工作人员也不得不采取一些灰色的手段来开展工作。在一些发生武装冲突的地区，如果不采取一些灵活的措施，那么非政府组织的工作人员甚至会有生命危险。这就使得很多国际非政府组织陷入了公共利益和特殊利益的两难。一方面，在一些腐败盛行的国家，要帮助改善民生条件、推动当地的社会发展，非政府组织的工作人员只好用当地的方式去与政府打交道。而另一方面，这些行动确实助长了腐败，从而损害了社会的公共利益。

　　姑息腐败  必将危及声誉和生存

　　如此看来，国际非政府组织监管的主体难以确定，也没有可靠的法律可以援引，同时自我监管也存在一些困难。这种监管困境如果没有办法解决，日益增多的腐败丑闻必定会损害国际非政府组织的声誉，打击捐助者的信心，从而危及这些组织的正常运行。可以说国际非政府组织的特性决定了自己也有着反对腐败的强烈需求，同时国际非政府组织也是反腐败监督的受益者，因为一个干净廉洁的国际非政府组织可以得到更多的捐助，也能更好地服务于国际社会公益事业。那么针对国际非政府组织监管的三个层面的困境，我们也可以从这三个层面去进行努力，找到积极的对策，使得这些国际政治经济的重要行为体健康发展，为全球良好的治理贡献更大的力量。

　　首先，要在国际法上对国际非政府组织的地位和行为准则做出明确的规定。在全球化时代，国际非政府组织已经成为非常有影响力和执行力的重要行为体，他们的行为产生的影响已经远远超越了主权国家的边界。因此，应该给予这些组织国际法上的地位和承认，并为他们的行为制定明确的有约束力的规则。当然，主权国家也应该认识到，政府与国际非政府组织之间不是零和关系。全球化时代的治理需要主权国家和非政府组织之间的密切合作，对日益壮大的国际非政府组织必须要有监督，这样才能使这些组织更好地为改善民生、保护环境等全球性问题服务。

　　其次，加强主权国家之间的合作。由于国际非政府组织跨境活动的特点，决定了单靠一国的力量很难规范其行为。因此各主权国家首先是要完善自己国内对于非政府组织活动规范的法律，同时要加强各国的信息交流和合作。只有国际非政府组织的活动变得更加透明和公开，才能有效防止这些组织在开展活动时发生妨碍公共利益的行为，才能让这一全球化时代的重要国际政治经济参与者发挥更积极的作用。主权国家之间的合作尤其需要注意不能利用国际非政府组织干涉他国的内政。如果干涉他国内政的事情确实发生，这会极大地削弱国际非政府组织的公共利益性，也为国际非政府组织的公正蒙上阴影。

　　最后，加强国际非政府组织的自我监督，增加组织决策的透明度。通过向捐助者阐明自我监督的重要性，得到捐助者的理解和支持，从而建立健全执行监督的行政机构，必要时可以引入更多来自社会民间力量的自我监督。虽然在一些特殊地区和特殊领域不可避免会存在灰色区域，但总的原则是，国际非政府组织决不能姑息自身的腐败，否则必将危及自身的声誉和生存。

　　（作者单位：中国人民大学国际关系学院）