丹麦反腐的启迪
发布时间：2016-01-12 作者： 点击数：
地处北欧的丹麦是一个幸福指数很高的国家，也是全球清廉指数最高的国家之一。丹麦拥有建立在严格法律法规之上的运作良好的司法体系，法律面前，人人平等，全社会对贪污、腐败实行零容忍。丹麦拥有独立并有效的司法系统对政府和立法进行监督，对贪污腐败零容忍的观念深深扎根于丹麦社会和丹麦人的心中。丹麦以及北欧的传统中少有交换礼品、走后门、贪污这些概念，更重要的是，多年来丹麦上自各级政府下至社会组织围绕预防贪污腐败形成了一套严密的法律法规和制度体系。不久前，北京第二外国语学院丹麦研究中心将此作为课题，全面搜集、研究了有关丹麦反腐的相关文件与政策法规，给人以启迪———
国家层面的反腐制度设计
丹麦廉政建设的最直接的制度设计是成立了由监察官组成的反腐机构，这是重要的国家层面的制度设计。丹麦的监察官机构创立于1953年，该机构由7名律师和5名事务职员，1名办公室主任和1名监察官的高级助理组成。他们的权力与责任是监督除法院以外的有关民事、军事的中央政府部门的行政活动。他的管辖范围包含所有公职人员，不仅包括各级行政官员，还包括所有由国家财政支付薪水的人员，例如大学教授、博物馆馆长、牧师和芭蕾舞导演。丹麦监察官不处理司法机关的行政行为。对于法官行为的投诉可以向一些指定法院的院长或向专门申诉法庭提出。丹麦监察官的职责是监督在其管辖范围内的所有行政官员履行职务的行为。正是有了监察官机构，政府才真正受到制度的约束，在一定程度上得以高效清廉地运行。
除完备的制度保证外，丹麦政府还投入了很多精力用于不同系统的防止腐败。如“全球商务反腐门户”是由丹麦和德国等国家政府资助成立的一家专注于商业反腐和腐败风险管理的门户网站。该网站的丹麦分公司首席执行官也是丹麦业界有名的反腐专家。丹麦外交部还下设有“反跨国行贿机构”，全力打击行贿受贿、以权谋私的腐败行为，维护国际公平竞争和正常的交易秩序，一定程度上保护了一些跨国公司的合法利益。其次，在反政府腐败和反商业腐败方面，丹麦2008年还出台了刑法修正案，明确将向政府官员行贿和政府官员受贿行为同时视为犯罪行为，向外国官员行贿也同样是犯罪行为。同时，企业若处于商业目的为政府官员安排旅行、特殊服务以及赠送礼品，均属犯罪行为，即便被对方拒绝亦视为犯罪。
除了完备的法律法规制度，反腐败作为一条最基本的价值观也体现在丹麦政府工作的方方面面。反腐败作为一个内置的概念，时刻存在于文化、传统、法律制度、生长环境、家庭教育、学校、工作场所等领域。因为教育环境良好、可以依赖的政府、好的私营部门，丹麦人客观上也不需要做出像贪污腐败这种百害而无一利的危险行为。
以丹麦外交部为例，他们制定了非常严格和系统的反腐工作条例，对所谓利益相关方、贿赂、敲诈、欺诈、挪用公款、礼物、裙带关系或徇私舞弊等与贪污腐败相关的问题领域作出十分严格和具有可操作性规定，外交部告诫丹麦外交部和所有代表丹麦的驻外人员什么可为，什么不可为。
教育涉及千家万户，一个国家的教育制度对这个国家的未来发展至关重要。在丹麦，除了个别私立学校外，国家提供从小学到大学费用全免的政策。丹麦政府对15或16岁以下的青少年施行义务教育，且义务教育并不仅局限于公立学校（Folkskole），学生也可以选择就读于私立学校，教育费用凭付款单据到政府指定部门报销。这一制度设计既避免了私立学校的贵族化，也保证了私立学校的健康发展。中国还是发展中国家，我们的12年义务教育还在推进中，政府更没有能力为进入私立学校的高收费学生埋单，但丹麦教育的发展模式无疑是有其值得借鉴之处的。
行业自律是反腐的重要保障
近些年来，国际目光越来越关注贪污腐败问题，大量的区域性及国际性公约开始对个人、企业及公务员提出行为上的要求。1996年经济合作与发展组织要求30个组织成员及6个非组织成员宣告外国公务员的贿赂为犯法行为，此事件在国家立法的发展中起到重要作用。同样，《联合国反腐败公约》的重点是建立国家预防机制，另外，区域性公约及行动方案例如《美洲反腐败公约》、《非洲联盟预防打击腐败公约》要求盟约国家在反腐工作中加强立法、完善机构。这是一项新的国际议程，打破了之前认为腐败在国际贸易中是一个“有必要存在的恶魔”的观念。另外，区域性公约及行动方案例如《美洲反腐败公约》、《非洲联盟预防打击腐败公约》要求各国在反腐工作中加强立法、完善机构。这是一项新的国际议程，打破了之前认为腐败在国际贸易中是一个“有必要存在的恶魔”的观念。同业公会代表着丹麦这个国家并且帮助丹麦政府在腐败现象普遍的国外市场运行。同业公会不提供直接的合法帮助，而是告知企业相关合法事宜并且就如何在特定市场避免贿赂与贪污给出意见。在努力争取一个对丹麦企业的利益来讲更加透明有效的国际贸易与投资的过程中同业公会发挥了重要作用。
这样的任务要求同业公会解释清楚自己的价值标准、规则以及程序。因此，同业公会的反腐政策包含了一些针对企业的预防性的建议方针，当同业公会工作人员怀疑或知晓丹麦公司牵涉到贿赂或贪污时应当将腐败行为立即上报。这在丹麦同样成为一种共识。
丹麦大使馆在反腐政策中有着重要作用，因为他们和运行在国外市场的丹麦企业有着日常接触。因此在大使馆的同业公会的工作人员很有必要熟知反腐政策的各个部分。鉴于即使在艰难的环境下企业依然大力反腐，丹麦依然努力维持商业信誉，大使馆必须积极主动地提供给企业预防性的帮助，即使是在企业很不情愿讲出他们所面临的困境时。
丹麦驻各地大使馆和同业公会在协助企业反腐中的作用值得中国驻外企业学习借鉴。他们经常义务为企业举办各种培训，为涉外企业讲解本国和驻在国的法律法规，特别是告诫那些前往新兴市场和“透明国际”显示腐败严重国家地区，即便有些事情在驻在国不违法，如接受利益相关方旅行邀请、宴会、礼品等，但在丹麦同样视为违法，由此杜绝贪污腐败案件的形成。
反贪污腐败已是全民共识
2002到2003年间，丹麦《商业日报》领导企业DagbladetBorsen举办了一场关于腐败和不道德行为的社论竞选活动。该报的调查记者记录了丹麦企业在进行国际贸易时是如何应对腐败，以及腐败是如何导致他们增加成本、增加投资风险和损失合同的。此项研究的一个重要结论就是：反贪污腐败已经成为全民共识。
如丹麦工业联合会制定了五个不同的措施：（1）无行动；（2）奥德修斯的行动———从市场撤回；（3）分散决策权——决策制定过程；（4）建立反腐败准则；（5）通过诚信协议互相承诺。
丹麦工业联合会从四个方面对道德行为进行调控。（1）企业与第三方面对面，例如代理商、客户和提供商；（2）礼品和招待费用；（3）政治竞选捐款；（4）打击小规模腐败的企业政策。这种法规是十分明细的，操作上也很容易。相比之下，中国企业内部目前尚缺少这类法规，以至于很多企业行为处在政策与法律的灰色地带，常常有“踩红线”的危险，或者造成法不责众的“事实”，这是法律意识淡薄的一种表现。
丹麦是政治参与度较高的国家，腐败现象较少。治理国家的良好方式让民众更多地参与到社会中，使人们感受到幸福的氛围。另外，透明的制度和公平对待，较少的等级和较多的社会参与也是典型的丹麦文化。
当今世界，腐败已成为全人类的敌人，反腐败是各国面临的共同课题。各国的社会经济转型时期，都曾历经一个腐败的频发和高发期，这是一个规律性的国际现象。当今正在进行市场转轨的发展中国家，几乎无一不遭受着腐败问题的困扰。中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中已明确指出：要“借鉴国外反腐败的有益做法”，丹麦的上述反腐经验值得我们参考借鉴。
（作者为上海社会科学院研究员、北京第二外国语学院丹麦研究中心特约研究员、全国马列文论研究会副会长）