汪玉凯：巨贪产生的制度性反思
发布时间：2015-07-09 作者：汪玉凯 点击数：
腐败是一种世界性的现象。腐败对一个国家的公共权力有着巨大的侵蚀作用，对社会政治经济的良性发展有着严重的危害。在改革开放的进程中，中国虽然对腐败现象进行了坚决的斗争，然而腐败蔓延的势头并没有得到有效的遏制。如何从源头上抑制腐败，成为摆在我们面前的一项历史性任务。
体制缺陷成为中国腐败蔓延的重要源头
党的十八大以来，新一届中央领导集体为了顺应民心，保证改革开放的顺利进行，采取一系列重要举措加大反腐败的力度，得到了全国人民的赞扬，也取得了重要成效，短短两年多时间，共抓出100多名省部级以上的大老虎，其中包括周永康、徐才厚、令计划、苏荣这样国家级的大老虎，在海内外更是引起强烈的反响。但是我们应清楚地看到，目前我国出现的种种腐败现象，似乎很难靠一些突击性的惩治举措，从根本上解决问题。因此，对目前我国腐败成因的整体判断，将对我们认识腐败问题的严重性并采取相应的措施，具有重要意义。
按照笔者的理解，目前我国存在的腐败问题，在一定程度上带有明显的体制性腐败的特征，应引起我们的高度重视。其理由是：
第一，当前我国存在的腐败现象，在某种意义上说已超出了个别单位和个别人的问题，而带有明显的泛化趋势。这种泛化趋势，与我国所处的社会与体制“双重转型”的历史过程紧密地联系在一起。从社会层面看，我国正经历着一个由传统社会向现代社会剧烈阵痛的转型期。社会转型期人们急于求富的心态，以及由此萌发的强劲的利益驱动，使社会处于骚动不安的状态，部分社会成员行为失范以及犯罪率上升、社会环境恶化等，都可能诱发各种掌握政治、经济、社会资源分配权中的意志薄弱者，铤而走险，用手中握有的权力，为个人或小集团谋取私利，导致权力、社会乃至通货的腐败。这种当年在西方发达国家曾经有过的经历，似乎在我国正有卷土重来之势。
从体制层面看，我国正经历着由计划经济体制向市场经济体制转变的转型过度期。尽管市场经济体制的基本架构已经初步确立，但要使计划经济体制的功能完全消失，都还需要一个过程。在双轨体制并存的条件下，就业与通货膨胀压力的交替出现，以及由此引发的市场行为的紊乱，市场主体的重组、分化，贫富差距的拉大，法律规范的欠缺以及法制对社会控制功能的滞后，道德约束功能的下降，也会诱发一些掌握政治、经济、社会资源分配权中的意志薄弱者，钻体制转换的空子，通过各种途径，利用种种手段侵吞、占有、攫取国家、集体乃至他人的财富，使权力、社会、通货腐败的问题更加严重。
不仅如此，当社会转型和体制转轨与我国当前的改革开放同处于一个历史发展过程中的时候，必将使上述问题表现出更加复杂的情形。也就是说，当社会的发展、现代化的进程迫切需要我们的政府以及社会各种管理主体不断加强对社会、政治、经济的管理时，而管理层由于腐败问题的干扰，权力行使中的某些失控，又显得力不从心，软弱无力。甚至出现政府行为扭曲、行业不正之风泛滥以及经营管理层中少数人腐化堕落等大面积的不廉洁行为。这种腐败现象，败坏了党和政府的声誉，涣散了公职人员的事业心和责任感，也理所当然地引起了广大人民群众的强烈不满乃至义愤，正在动摇国家的政权基础，其严重性、危害性决不可低估。
第二，改革开放以来，党和国家为了遏制腐败现象的产生和蔓延，曾采取过一系列重要举措，如制定有关党政干部廉洁自律的规定等，但实事求是地讲，这些政策性的规范体系，因缺乏体制上的保证与依托，没能发挥其应有的作用。客观地分析，在这样一个复杂局面下，似乎也很难收到显著的效果。常常出现的情况是：当我们注意到了这方面的问题，同时又忽视了另一面；这方面的问题堵住了，那方面的问题又出现了。有些腐败问题如权钱交易、贪污受贿以及不择手段地侵吞国家财产等，都有愈演愈烈之势，犯罪的数额也越来越大，形式也越来越翻新多样，如窝案、利益输送、集体犯罪等。种种迹象表明，目前的腐败，表现为权力行使的非理性腐败，而实质上带有某种体制性腐败的特征。如果没有一套行之有效的治本措施，势必会威胁党和国家的政权，动摇乃至涣散民众对党和国家信任的根基，社会长治久安也将是我们的一厢情愿。
为了真正达到治本的目的，实现十八大后中央提出的“不敢腐、不能腐、不想腐”，除了继续加紧惩治腐败，狠抓一批大案要案并予以严惩，抓好治标的反腐败斗争外，还要下决心从体制上清除腐败，并以此作为突破口，不断完善有中国特色的政治与行政体制。
从体制上抑制腐败必须解决三个核心问题
从体制上抑制腐败是一个庞大的社会系统工程，需要对现行的政治体制以及行政管理体制等进行必要的改革和调整。其改革和调整的整体思路是：一方面要从我国的国情出发，对现行的政治与行政管理体制中有关抑制腐败的各个重要环节进行认真的分析和研究，从中发现最薄弱的环节，并提出相应的改革措施；另一方面，这种改革和调整应在保持社会政治稳定和有利于促进社会经济的发展、以及提高人民行使国家各种权利、促进社会主义政治民主的前提下进行。在具体实施上，仍应采取渐进式的改革策略。
从体制上抑制腐败，首先要有理论上的指导或支持。如果离开对基本理论的研究，或者我们在一些重大理论问题上不能达成某种共识，无论是政治体制改革和调整，还是一些重大政策的制定，都会由于缺少必要的基础而最终难以实施。按照笔者的理解，我国要从源头上清除腐败，从体制层面来看，关键要解决以下三个对全局有重要影响的理论问题。
1、要不要构筑用权力制约权力的体系？
自从法国著名思想家孟德斯鸠提出“不受制约的权力必然产生腐败”的论点以来，用权力制约权力的思想被越来越多的人所接受。这种理论的潜在思想基础是，在权力的行使和运用上，首先把制度安排放在了最为重要的地位。之所以如此，不是说在权力行使和运用的实践中，对权力行使者个人的觉悟和品格一概地采取不信任的态度，而是说，对个人的信任必须建立在某种稳定的制度约束的基础之上。如果有了这样的制度安排，即使一个权力拥有者或权力行使者在权力的运用中，出现了非理性的人格变异，或权力的滥用，也会有足够的制度力量加以纠正，以保证公共权力行使的正确方向。在一些西方国家，虽然权力制衡的目标是为了维护资产阶级的政治统治，其权力制衡的具体方式，也有许多消极的东西，然而，它在维护资产阶级的政治统治、规范公共权力的行使和运用方面，仍然发挥了十分重要的作用。
作为社会主义国家，我国的权力制约机制和形式，肯定不可能照办西方国家的模式。我们需要关注和分析的是，在我国，人们究竟是否真正接受了用权力制约权力的思想或理论，或者这种制约究竟在多大程度上发挥了它的作用。因为从表面上看，包括我们的各级领导机关、领导者个人在内，似乎都认为应该建立用权力制约权力的机制和制度，在实践中，至少从形式上我们也能强烈地感受到这种制约制度的存在：如国家立法权、司法权对行政权的监督和制约；广大人民群众以及社会其他力量对国家立法权、司法权以及行政权的制约等。但在实践中，我们却是另一种感受：许多监督制约权力的机制形同虚设，许多制约权力的权力显得苍白无力，以至于一些拥有重要权力的腐败分子如周永康、徐才厚、令计划、苏荣等，在滥用权力的过程中，几乎畅通无阻，且官职还在继续提升。这就提醒我们：在对待用权力制约权力的问题上，我们究竟是认识上的问题，还是制度上的问题，或者两者兼有？如果我们的反腐败，首先不能解决这个带有根本性的理论问题，或者找出存在上述问题的深层次原因，要想从源头上清除腐败，就可能是一种美好的愿望，或者很难在实践中取得实质性成效。因此，从观念到实践中普遍树立用权力制约权力的理念和制度体系，将是我国从源头上清除腐败必须解决的重要问题。只有这样，才能从根本上改变监督权力的权力苍白无力、甚至常常实际上缺位的尴尬局面。
2、要不要促进权力结构的分化和整合？
一种体制具备不具备抑制腐败的能力，或在多大程度上具备抑制腐败的能力，关键取决于这种体制中权力结构的功能分化和运行的整合。在一些政治、行政体制较为完善的国家，由于构成宪政体制基本框架的权力结构的分化和整合达到了比较理想的程度，因此，宪政秩序本身对权力的行使和运用，就有较强的纠错功能，从而可以有效地防范公共权力的腐败。这里所说的权力结构的分化，是指在国家治理的权力结构中，一般有明确的分工，各权力主体各司其职，并相互制约，从而使整个国家权力处于某种平衡的状态。这就是说，权力结构的分化，主要体现在不同权力行使机关的功能的分化，只有这种分化达到比较充分的地步，才能更好地发挥该组织在权力行使和运用中的作用。而权力结构的整合，则是指国家权力运行的统一和协调。在一个国家，权力结构的分化固然重要，但是权力结构分化的结果如果造成权力运行的紊乱，或者不同权力行使机关之间难以进行有效的协调和合作，同样会对权力的行使和运用产生负面影响。这说明，权力结构的整合，其目标主要是增强各权力行使机关之间的协同功能，而防止它们之间的相互制肘和对立。
如果用上述分析框架来观察当代西方国家的权力结构的话，我们可以发现，在普遍实行“三权分立”的西方国家，其权力结构的功能分化无疑是相当充分的，但权力结构的内在整合却严重不足。这种状况对抑制公共权力的腐败，虽然能发挥一定的作用，但从整个国家治理的角度看，则带来许多负面影响。这是我们之所以反对这种权力结构和运行方式的关键所在。
当然，在分析权力结构的分化与整合的关系时，有一点是十分重要的，这就是：国家权力的整合必须建立在权力结构充分分化的基础之上；如果没有权力结构功能的充分分化，而一味地去强调权力结构的整合，或权力运行的协调统一，就难以建立起有效的权力监督体系，并可能为公共权力的腐败提供制度上的空间。我国在社会转型、体制转轨的历史过程中，之所以出现某些体制性腐败的特征，一个重要原因就在于此。
我国权力结构的分化不充分，监督体系不到位是一个不争的事实。而这种现象的存在又严重地影响着我国对公共权力行使和运用的有效监督。按照我国的宪政体制，国家权力分别由行使立法权的立法机关、行使司法权的司法机关和行使行政权的行政机关来行使。这些不同的机关所担负的职责，宪法都作出了明确的规定，并要求这些机关按照宪法规定的职责，明确分工，各司其职。这说明，我国宪政体制本身要求国家权力结构必须充分分化，在此基础上，才强调国家权力结构的协调和统一，如国家的行政机关、审判机关、检查机关都由人民代表大会产生，对人民负责，受人民监督等。但在实践中，宪政体制所体现出的上述要求，往往被过分的权力结构的整合所取代。也就是说，我们常常强调的是政治体制运行的协调与统一，而忽视了权力结构本身的功能分化。而权力结构功能不能充分分化，不仅会直接影响各权力行使机关权力的有效行使，而且还会严重影响宪政体制本身应该具备的纠错功能。以监督为例，在我国的法律条文中，对各级党政机关行使的权力实施监督的具体规定，应该说并不算少，有些规定甚至反复再三制定。但实施的效果却难以凑效。这种现象固然有多方面原因，但从体制本身的角度来考察，实质上是权力结构功能分化不充分带来的必然后果。这从一个侧面告诉我们，如果我们不能从国家权力结构的功能分化和权力运行的整合这样一个带有根本性的问题上加以解决，体制性腐败的现象就很难从源头上得到扼制。
3、要不要建立严格的党政领导干部责任机制？
在探讨从体制上清除腐败的问题时，还有一个重要的理论问题，就是有关党政领导干部的责任机制问题。所谓党政领导干部的责任机制，是指领导干部在选拔任命的过程中以及担任一定领导职务后最终向谁负责的问题。这个看起来似乎不是问题的问题，实际上与公共权力的腐败有着非常密切的联系。
按照我国的宪政体制以及中国共产党的建党宗旨，所有的党政领导干部，不管职位高低，都是人民的公仆，都要坚持为人民服务的宗旨，因为这些领导干部手中所拥有的权力，说到底是要代表人民群众利益的，甚至是直接由人民群众赋予的。因此，对党和人民的事业负责，全心全意为人民服务，应该是每一个领导者必须遵循的准则。这样的描述，在理论上应该说是无懈可击的，也是我们一种美好的愿望。然而，在现实生活中，这样一种美好的目标模式，在我们的体制运作中，似乎还没有形成一套有效的实现机制。换句话说，我们的目的不是简单地提出一个美好的目标，关键是要解决如何实现这一目标的责任机制。
恰恰在这一点上，我国现行的政治体制和行政体制，似乎都没能有效地解决这个问题。
体制中缺乏约束领导者对人民利益负责的实现责任机制，关键在于人民群众在很多情况下，并不能对本来应该向人民负责的领导者，拥有真正的选择权，或者只有形式上的选择权。其结果，必然会出现责任机制的变形和扭曲：即从理论上说，绝大多数领导者都会把向人民群众负责，全心全意为人民服务之类的口号挂在口头上，而实际上，他们的真正责任机制，是千方百计地向直接拥有决定他们职务高低、去留的上级机关负责。这种理论与实际的严重脱节以及领导者责任机制的严重扭曲，不仅助长了少数腐败分子滥用权力的嚣张气焰，而且也是近年来“买官卖官”等丑恶现象屡禁不止的重要根源。这就告诉我们，从体制上改革目前党政领导干部的选拔任用制度，把党政领导干部被扭曲了的责任机制纠正过来，就成为从体制上清除腐败的至关重要的环节。