中国廉政建设的关键五年
发布时间：2015-11-25 作者：程文浩 点击数：
十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出要加强和改善党的领导，为实现“十三五”规划提供坚强保证。其中很重要的一点，就是提到“反腐不能停步、不能放松。要坚持全面从严治党，落实‘三严三实’要求，严明党的纪律和规矩，落实党风廉政建设主体责任和监督责任，健全改进作风长效机制，强化权力运行制约和监督，巩固反腐败成果，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明，为经济社会发展营造良好政治生态”。这说明未来五年，反腐和廉政建设依然是党工作的重中之重，丝毫不可掉以轻心。
实现两个转变：从建设廉洁政府扩展到建设廉洁社会，从打击腐败升级到预防腐败
未来五年，廉政建设要实现战场与战略的双重转变。
首先要扩展反腐倡廉的战场，从建设廉洁政府扩展到建设廉洁社会。我国一直致力于党政系统的廉政建设，然而事实证明，公职人员尤其是领导干部并非生活在真空之中，其意识和行为深受社会风气的影响，同时也反过来影响社会风气。由于腐败现象已向社会各个领域蔓延，在很多行业行贿几成“潜规则”，仅仅局限于在党政系统内部推动廉政建设，不能从根本上解决问题。必须将反腐败的战场扩展到整个社会，营造风清气正的社会氛围，消除腐败现象的社会土壤，才能为廉政建设奠定坚实的社会基础。廉洁社会建设作为中国面临的一个全新课题，其内涵外延都在不断探索过程之中。廉洁社会建设应以廉政建设为中心，同时包含社会廉洁教育、反商业贿赂、公益慈善事业廉洁管理等重要任务。
要实现“不能腐”的中期目标，未来五年反腐倡廉的战略战术也要相应调整。具体地说，就是要溯本求源，从打击腐败（治标）升级到预防腐败（治本），从事后惩治提升为事前预防。
改革开放三十多年间，我国廉政建设有一个基本的经验教训，就是以查案为主的治标代替不了治本的作用。查处腐败案件主要是解决“存量腐败”，但要想从根本上夺取反腐败斗争的主动权，必须能有效地防止“增量腐败”，有效防范未来发生的各类腐败行为。事实证明，没有有效的预防措施，反腐败工作就会始终滞后于腐败行为本身的发展，最终陷于查不胜查的困境。鉴于“不敢腐”的目标已初步实现，未来五年应致力于消除腐败行为的必要条件，降低腐败行为的可能性和成功率，使广大干部“不能腐”，这才是真正的治本之策。
完成两个延伸：构建起上下贯通、令行禁止的公共权力体系，建立覆盖各行各业的社会监督网络
腐败行为的本质是公权私用。我国腐败高发多发，直接原因在于一方面公共权力过多，另一方面权力运行缺乏监督制约。要改变这种现状，廉政建设必须纵向深化，构建起上下贯通、令行禁止的公共权力体系，从源头上防止公权私用。
重构权力体系涉及到一系列任务：通过权力普查，掌握公共权力现状；通过行政审批制度改革，压缩公共权力的种类和总量；通过权力清单和负面清单制度，划定权力的边界和禁区；通过廉政风险防控，发现权力运行中的风险，等等。这些基础性工作都是从源头预防腐败的必要条件，不可或缺。
在纵向深化的同时，廉政建设还应横向扩展，建立覆盖各行各业的社会监督网络，压缩监督“暗区”，消除监督“盲区”。提到反腐倡廉，公众的第一反应就是掌握公共权力的各级官员。其实凡有利益之处，皆有腐败的可能。在这种情况下，反腐倡廉不应再局限于掌握公共资源与公共权力的党政部门，而应扩展到所有掌握资源与利益的机构，包括各类企业单位、教育文化团体、公益慈善组织等。
构建社会监督网络，除了自上而下的法律监督，更重要的是推动自下而上的信息公开与管理透明以及行业本身的廉洁自律。只有建立起多主体、多层次、多元化的社会监督和治理结构，才能从根本上消除腐败行为的社会土壤。
夯实三个基础：法律制度基础、社会文化基础、信息技术基础
第一，夯实廉政建设的法律制度基础，就是要根据依法治国的原则，全面提升廉政建设的法治化与制度化水平。这涉及到几项具体任务：一是全面整合党规政纪等廉政规则，改变廉政规则总量极大而执行力偏弱的现状，建立起简明、清晰、权威的廉政规则体系；二是要加强党规政纪与法律的衔接，尤其是要解决“双规”的法律依据等长期困扰纪检监察机关的难题；三是要从法律上明确纪检、监察、检察院等各个反腐败实务部门之间的分工协作关系，加强工作协同，减少重复劳动，提高运行效率。
第二，夯实廉政建设的社会文化基础，就是要通过持之以恒的廉洁文化建设，尤其是社会廉洁教育，培养全社会的廉洁意识与习惯，最终形成对腐败“零容忍”的社会文化，为廉政建设奠定坚实的民意基础，创造良好的舆论环境。廉洁文化建设的当务之急是培养全社会的公开透明意识，牢固树立凡是涉及到公共利益，“公开是惯例，不公开是特例”的原则，以此来调动自下而上、无处不在的群众监督，防范各类腐败行为。
第三，夯实廉政建设的信息技术基础，主要是指纪检监察等部门要充分应用现代信息技术，提高自身主动发现已有腐败行为（发现存量）和预防未来腐败行为（防范增量）的能力。在当前的大数据时代，信息获取和共享的成本日益降低，不应再出现因信息不对称而导致的腐败行为。国家应通过强制要求大额收支实行电子支付、建立全国互联的不动产登记系统、严格金融资产实名制管理等措施，全面掌握全社会各类资金资产的流转情况，同时加强各管理部门之间的信息共享，及时发现各种可疑操作和利益输送。这是改变当前查案工作严重滞后局面的必经之途。
（作者为清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任）