政商关系直接反映出一个社会的政治经济状况。尤其值得注意的是，涉及官员与企业的腐败水平可以说是政商关系的“晴雨表”。中国处于改革转型的关键时期，政商关系也一直受到腐败的困扰。

中国人民大学经济学院教授聂辉华统计了2000年-2014年几百个副厅级以上被查处的贪官的相关信息。他发现，高达95%的腐败官员涉及接受商人提供的贿赂。一些研究也指出，由于中国在行政改革上越来越强调各种监督机制的作用，发生于政府部门内部的腐败行为有减少的趋势；而由于经济持续快速的增长，市场规模不断扩大，政府控制市场资源的权力越来越大，官员与商人之间不正当交易的行为也越来越普遍。因此，我们非常有必要了解政商腐败的基本特征、成因，以及如何治理政商腐败。

政商腐败的成因和基本特征

从理论上讲，建立官员与企业的平等关系是维系政商关系健康发展的关键。但是在实践过程中，政商关系很难做到平等。政府在经济活动中扮演着关键的决策者和规制者的角色，政府所做的决策对企业的生产经营有着非常大的甚至是决定性的作用。信息透明、规则公开公正以及高效的行政效率对于企业的发展来说是非常重要的条件。当这些条件不具备或者经营环境非常差的时候，企业的生存和发展就会面临非常高的风险与不确定性。例如，如果企业不能够拿到相关部门的生产经营权就不能够正常地生产。这对企业来说是非常昂贵的成本。

反过来，虽然地方的经济发展有赖于企业对经济的拉动作用，但是这个作用是通过所有的企业合力所形成的。单个企业，尤其是生产规模较小的企业，与政府的讨价还价的能力非常低。因此，在很多情况下政府与企业形成了不平等的关系。

企业对政府的依赖性太高是导致政商腐败的根本原因。政商腐败也与企业所处的环境密切相关。一项新近研究对亚洲的企业行贿的特点进行了分析，研究发现：当面临更激烈的市场竞争、更腐败的法律体系、审批手续更加繁琐、管制制度效率更低等条件时，企业选择贿赂的可能性更高。也就是说，企业面临着较差的生产经营环境时会“迫于无奈”选择“贿赂”政府部门以谋求发展。从企业的角度来看，如果“贿赂”官员所得到的回报很诱人，那么企业会冒险贿赂官员。

一些针对发展中国家的研究指出，贿赂政府官员使得企业家有机会与官员建立一种非正式的网络关系，而这种网络关系能为企业带来实质的经济收益。另一项研究以43个国家的数据为依据，检验了企业向政府贿赂对减少企业规制的影响。研究发现，向政府贿赂可以显著地缩短这些企业获得政府审批文件所需要的时间成本；贿赂大约可以减少50天的审批时间。对企业来说，如果贿赂政府官员能够减少50天的时间成本，那么不少企业可能都会“铤而走险”选择贿赂官员。

即使在较为清廉的国家，研究者也发现了企业行贿或许能带来较高的回报。丹麦在2015年国际透明的清廉指数中排名第一，为最清廉的国家。但是研究者发现企业与丹麦地方政府的政治关系可以显著地提高企业的回报。这个发现很有说服力地指出，企业投资与政府的关系所获得的回报是可观的。

一些研究表明，企业在考虑是否要向政府官员行贿的时候，其他同类企业的行为是非常重要的“参照物”。如果其他企业倾向于向官员行贿的话，那么被访问的企业也倾向于向政府官员行贿。这说明了“同伴压力”在企业的行贿中也有一定的解释力。

从另一个角度来看，企业是否会向政府官员行贿或者谋求与官员建立更为长久的“关系”，也取决于这样做的成本收益的具体情况。如果企业没有这些关系而在其他方面产生了较高的成本，例如拿到某些政府部门的审批需要等待很漫长的时间，由于政府的政策不明朗导致的企业收益非常不清晰等；另一方面，与官员建立这种非正式关系的成本比上述成本要低的话，那么企业就会倾向于通过行贿建立这种关系。因为这样能够降低成本，也能够使得企业在同类的竞争中保持优势。

“支持腐败”的企业文化也是导致政商腐败的一个重要原因。当向相关政府部门贿赂或者提供好处成为企业组织文化一部分的时候，企业上下都不会去质疑这种做法是不是合法或者符合规范。自然而然地，贿赂就成为这些企业“可以接受的文化”了。一项研究分析了瑞典白领被控告向政府官员贿赂的现象，研究发现，这些被起诉的白领经常会提到他们行贿的原因是：“其他人都是这样做的。”这说明，他们向政府官员提供贿赂或者“好处”是受到周围商业文化的深刻影响。

值得注意的是，不同的企业面临的腐败风险也不一样。一项研究分析美国400多个企业的调查问卷数据，研究发现潜在竞争对手较少的企业和更为年轻的企业参与腐败行为的可能性更高。另一项研究对非洲的企业进行研究，结果显示：越是生产率低下的企业，越可能参与到腐败行为当中。

在印度，如果企业的管理层与政府官员有私下的社会关系的话，那么这些企业更加倾向于贿赂政府官员，因为企业管理者把贿赂看做是维持企业竞争力的一种手段。

最近，吴一平和朱江南两位学者的一项研究指出，不同行业对政府的“进贡”是不一样的。利用对中国企业调查的数据，他们发现在那些资源紧缺和流动性低而政府的控制又很高的行业里，企业行贿的可能性更高。

治理政商腐败的对策

虽然从短期来看，个别企业可能会从贿赂政府官员当中获得一些“好处”，但是从长期来看，政商腐败对市场和企业造成的损害非常大。一项研究指出，如果企业营商环境的腐败风险很高的话，企业对政府执法和维护商业规则运行的信心与信任会大幅下降，信心下降会进一步降低企业的创新活动和投资行为。因此，如果企业认为其生产和经营需要投入较大的“贿赂”成本，那么企业不会有足够的激励对企业的技术和生产水平进行技术更新与换代。

另一项研究则指出，腐败对不同类型的企业的损害作用有差异：腐败会严重损害私营企业的生产与经营，但是对国有企业的负面影响会低一些。

鉴于政商腐败所带来的影响非常大非常复杂，因此讨论如何治理政商腐败有着非常重要的政策意义。我们首先来看一下香港是如何管治政商关系的。

众所周知，香港的清廉水平在亚洲和全世界都是排名较高的。2015 年国际透明的清廉指数显示，香港得分为75 分（分值为0-100 分，100 分为最清廉），居于亚洲所有国家和地区第二位，得分与日本一样，仅次于新加坡；在所有168 个国家与地区中排名18 位。在香港，反腐败的重点不仅仅在于盯住公务员在政府部门内部可能发生的腐败案件，反腐败机构也十分重视对政商腐败进行治理。政府公务员与商人的关系是众多政府机构和部门的管治重点。

香港治理官员与商人关系十分细致与全面。第一，有明确的法律法规要求政府任命官员或者是常任制公务员对有可能涉及利益冲突的地方进行利益申报。比如某部门的官员在处理职务范围内的事务时，如果配偶、家人或者关系密切的人士可能牵涉其中的话，必须向上级或者行政长官进行申报。第二，香港立法会议员可以就政府官员是否在履行政府职责时收受不正当的商人利益提出质疑，并要求政府官员回应议员的质疑。这一点非常关键：因为这些官员需要向议员做出交代。第三，香港有较为完善的调查机制，尤其是独立的调查委员会。如果怀疑官员可能涉及利益冲突的话，调查委员会可以自主成立调查组对事件进行调查。除此，香港的媒体可以对可能存在的“官商交易”进行社会监督。

当然，以上机制都是针对可能存在的官商不正当交易的情况而设置的监督机制。除此，正如学者指出的，香港市民对腐败的零容忍态度也是保持官商关系健康发展一个非常重要的社会监督机制。由香港城市大学公婷教授主持的一项针对香港市民的调查研究显示，即使法律没有明确规定官员接受商人提供的好处（在没有承诺提供好处的情况下）属于贪污腐败行为，但市民仍然认为如果官员接受商人提供的好处是属于腐败行为。因此一旦发现，市民将会把这种行为看做是贪污腐败并选择向廉政公署举报。这充分体现了香港市民对腐败的容忍度非常低。

香港的例子证实了，要规范政商关系是需要从各个方面入手，而不仅仅是一项政策的出台或者是加大惩罚措施就能够达到目的的。与治理其他类型的腐败行为相似，治理政商腐败不可能毕其功于一役；相反，需要长时间的反腐败投入与努力才能体现出效果。

首先，要治理政商腐败需要约束和精简政府对企业过度的管制与干预。涉及官商关系的腐败行为反映出政府权力对经济活动的过度干预，也反映出政府规制经济活动和企业的不规范。由于控制市场的权力很大，官员就会想方设法将手中的权力“转化”为可以用金钱来衡量的“财富”。因此，要消除涉及官商的腐败行为必须减少政府和官员对经济活动的过度干预，规范权力的使用。经济学家认为政府应该给企业提供一个良好的自由的市场环境，然后由企业发挥其“优胜劣汰”的作用，以实现市场资源的最优配置。政府要做的就是为企业的发挥提供稳定、透明、有序的市场环境。

其次需要整合司法体系的资源与力量，净化政商环境，为企业的发展保驾护航。大量的研究表明，健全独立的司法体系对减少和抑制腐败有重要的作用。健全司法系统，提升执法的质量和威信，是保护官员、促进官商关系良性发展的一个关键的因素。任何法律法规的出台如果得不到有效的执行，那么法律只是一纸空文，只是一种摆设。但是，如果能够从制定法律、执行法律、加强法律意识等方面加以努力，维护法律的威信，那么长远来看政商关系的健康发展就有了法律的保障。

研究指出司法体系需要有足够的资源才能够降低和抑制腐败行为。一项对美国的研究指出，在控制其他因素影响的前提下，司法体系的雇员数量与该地区的腐败水平有着显著的负相关关系；也即是说司法人员配置越充分，司法体系越能够抑制腐败行为。

一项针对中国地方政府的研究也有类似的发现：司法体系需要有足够的财政拨款才能够抑制自身的腐败行为。因此，司法体系要发挥对政商腐败的积极作用，司法体系在资源的配置上要获得足够的财政和人员支持，这样才能加大对涉及官商不正当交易行为的侦查和惩罚，才能够形成具有威慑力的执法态势。

第三，企业对反腐败的支持也非常重要。一项研究指出，当企业“感知”自己贿赂政府能够产生较大的收益时，企业就很可能选择贿赂。这说明了企业对贿赂的主观收益判断可能比客观的依据更为重要。从理论上讲，企业可以将贿赂政府官员的成本和收益计算出来，结果可能是企业收益是小于成本的。但现实是，这个成本与收益是很难计算出来的。实际的情况可能是，企业往往错误地认为其收益是大于成本的。因此，企业产生一种“腐败收益幻觉”。上述这项研究对于如何治理政商腐败有着非常重要的政策意义：需要改变企业对腐败的错误认知与观念。

第四，治理政商腐败更加离不开社会的支持，尤其是社会对腐败的零容忍态度。如果民众觉得要办事得送礼，如果企业觉得要拿到政府部门的审批需要与政府官员“打招呼、送红包”，那么单是约束政府官员很难达到预期的效果。相反，如果市民对腐败有零容忍的态度，那么官商关系健康发展就有了保障。

2008年一个特大型城市所做的一项民意调查显示，大部分市民认为为了办好事情，跟政府官员“打招呼”和“送礼”是有必要的。这个调查结果是非常值得注意的。不管“打招呼”和“送礼”有没有真正发挥作用，关键的是市民“感觉”和“认为”这些行为是有帮助的。这说明他们对这些行为的容忍度蛮高的。也反映出受到中国传统文化的影响，腐败与“人情”之间的界限仍然不够清晰。在这种情况下，腐败行为很可能被看做是“人情”，因此把这些行为看做是“合理合情的”。

最近，为了治理官商腐败，中央鼓励地方政府创新廉政管理制度。例如，上海试行的加强对主要领导干部的配偶经商的规定。根据试行条例的规定，党员领导干部的配偶不得经商办企业。这说明了中央下大决心消除党员领导干部的配偶和亲属利用公权力在商业领域谋取个人私利的决心。这项政策也可能逐渐推行到其他地方。今年3月初，习近平总书记在全国政协第十二届会议参加民建、工商联界的联组讨论时，对如何发展政商关系提出了明确的要求：“亲”与“清”。这进一步反映出中央高层对如何发展政商关系有了清晰的定位。

（作者系香港城市大学人文社会科学院环球中国研究项目博士后研究员）