司法改革：法官队伍“大洗牌” 反腐“鞭子”高悬
发布时间：2016-08-04 作者： 点击数：
7月，全国司法体制改革推进会召开，一系列重要文件密集出台：《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》《保护司法人员依法履行法定职责规定》…… 司法体制改革已进入攻坚克难的深水区。其中，司法责任制改革是司法改革的重中之重，其直接相关的法官队伍又是改革所触及的核心群体。
据了解，目前全国已有693家试点法院有序推进以司法责任制为核心的重大改革试点。截至6月底，已有北京、吉林、上海、湖北、广东、海南、青海等7个省市的高级法院、95个中级法院、469个基层法院完成员额法官选任工作，产生入额法官24035名，85%以上司法人力资源配置到办案一线，谁办案谁负责的新型审判权力运行机制初步形成，办案质量效率稳步提升。可以说，改革的阶段性成效已经显现。
在改革中，法官队伍呈现出哪些变化？这些变化又能在多大程度上遏制司法腐败，推进公平正义？在司法改革走入深水区之际，半月谈记者走访了多地法院。
员额制改革：法官队伍“大洗牌”
——司法责任制改革：法官群体之变(上篇)
员额制作为按司法规律配置司法人力资源，实现法官正规化、专业化、职业化的重要制度，是完善司法责任制的基石。这项改革的设计初衷是以入额法官为核心，建立“法官—审判辅助人员—司法行政人员”的独立性审判团队，逐步剥离束缚在法官身上的非审判事务，实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。由此一来，这项让法官队伍“重新洗牌”的改革，必然触及司法人员切身利益，被称为难啃的硬骨头。
法官精英化成大势所趋
贵阳市花溪区法院是贵州省第一批试点单位之一。半月谈记者在法院采访时，院长吴莎介绍，30名法官通过遴选成为全省首批员额制法官，形成了以中青年法官为主，年龄和学历结构更加合理的精英法官队伍，优质审判资源回归审判一线。“过去谁都负责但是谁都不负责，现在权力和责任相一致，审判组织的规范化确定了法官的地位。”她说，通过司法改革，最终就是实现老百姓看得见的公正。
员额法官高燕、王珏告诉记者，心态和压力上，改革前和改革后肯定不一样。改革前听说这个事情，很迷茫、很彷徨，职业前景和发展方向到底怎么样是未知数。现在感觉到要承担责任，案子需要自己拍板，工作量随之增大。“现在我们的关注点就是怎么办好案。”
李岳，2008年大学毕业后进入上海市闵行区法院工作，2011年成为助理审判员，2015年入额成为审判员。她坦言，这次司法改革确实考虑到年轻人的利益，也是凭实力上岗。在闵行法院，有一些审判员没有入额；由于多年没有在一线办案，一些二线部门的老法官主动选择留在综合岗位。此外，在笔试和面试关，也有老资格的审判员被刷下来。
广东省高级人民法院副院长霍敏介绍，广东由于区域发展不平衡，不同地区面临的人案矛盾差异大，针对这种情况，省内明确提出全省统筹员额分配，适当向基层、办案任务重的法院倾斜，法官员额比例最高的占51.7%，最低的为20.8%。其中，珠三角5个地市案件量占全省近70%，员额占全省比例达65.56%。未能入额的法官有的成为法官助理、合议法官，有的负责审理简易案件，还有部分退休、调离或辞职。
广东省佛山中院民三庭未能入额的法官吴媛媛说，改革前只要通过司法考试和培训就可以成为法官，改革后法官要走精英化、职业化的道路，门槛提高了，有利于提高法官素质，树立司法权威和法官形象。她说，员额制对个人成长来说是阵痛，自己也很遗憾这次没有入额，但只要通过自己的努力，迟早能成为职业法官。
在吉林，按照中央给出的员额制法官占政法专项编制控制在39%的红线，吉林省法官要压缩2/5左右。吉林省委政法委一名负责人介绍，一步到位控员额、不设过渡期，是吉林推进员额制改革的一大特点。“员额制改革让不少人退休前失去了引以为傲的法官、检察官身份，确实阻力很大。改革初，业内人士建议可设置5年过渡期，通过自然减员、消化达到规定的员额比例。这样固然阻力小，但较长过渡期、论资排辈进员额，不仅会挫伤年轻人的积极性，还会让改革打折扣。”这位负责人说。
改革倒逼司法人员精细化分工
半月谈记者在广州、深圳、佛山等地采访发现，不少法院通过对案件进行繁简分流、配备辅助人员、精细化分工等做法破解案多人少难题，取得一定成效。
“就像大货车占住了快车道，谁也跑不快。”一名资深法官向记者解释说，以往案件不分难易，有的年轻法官也可能碰到疑难案件，不知从何下手。繁简分流后，资深法官可以集中精力去办重大疑难案件，把案件办成精品。
此外，针对部分地区案多人少的情况，广东省出台了《劳动合同制司法辅助人员管理暂行规定》，由地方财政出钱购买社会服务，解决司法辅助人员不足问题。据广东省委政法委介绍，目前，全省法院、检察院已分别配备此类辅助人员5834名和3138名，其余将逐步招录配备到位。广州市两级法院、检察院此类辅助人员经费保障标准已达到编制内辅助人员的70%。
针对改革后老法官作用发挥问题，吉林省高级人民法院设立资深法官咨询委员会，对具有丰富审判经验的未入额资深法官，任命为资深法官咨询委员会委员，分到各合议庭中，专职承担案件指导、审判调研、廉政监督等职责。
贵州省安顺市平坝区法院是贵州第二批试点法院。改革前在一线办案的刘显恒有26年的法院工作经验，改革后他没能入额。“一开始很失落，临近退休，连法官资格都没有了。但细想，改革是大趋势。好几个审判团队都找我，希望我进入他们的团队。”他说，改革之后员额法官工作量加大，不过办案效率提升。今年1月~5月，某个法官共结案58件，试点以后，仅仅6月份一个月就结案39件。
通过改革落实员额制，长期以来存在的人员混岗、审判资源配置不合理、审判人员职务晋升不畅等问题正在得到解决。在上海，以法官为核心，以法官助理、书记员为辅助，符合司法职业特点的人员管理制度基本建成。审判人员资源配置得到优化，审判一线实际力量得到增强。法官与审判辅助人员的比例从改革前的1：0.75变为改革后的1：1.75。法官助理的设置，使法官能有时间和精力更加专注于审判中心业务。入额法官中45岁以下中青年骨干比例提高4.1%，硕士以上学历的比例提高4%，平均从事司法工作年限18年。
“围城心态”呼唤权责更明晰
基层司法人员认为，法官职业保障的改革应当同步推动。目前仍有不少人抱有“围城心态”：一部分人想要进入员额，但能力、水平有限；另一部分人进入了员额，却要面临巨大的案件压力和责任、风险，心态彷徨。
贵州省安顺市平坝区法院一名员额法官说：“现在法官的责任清单大多是比较原则的规定，很笼统，让我们职业安全感很差。司法过程中的责任不清问题应引起重视，因为现在的责任加大了，所以更应明确责任。”
上海全面推进审判权力运行机制改革，司法责任制进一步得到落实。一是以科学的审判权力运行机制为前提，实现“让审理者裁判”。制定了独任法官、合议庭审判规则及审判人员权力清单，突出司法工作亲历性，明确独任法官、合议庭独立办案、独立签发裁判文书的职责和权限。二是以严格的审判责任制为核心，落实“由裁判者负责”。制定了审判人员责任清单，强化合议庭对合议庭案件质量共同负责的原则，着力解决合议庭“合而不议”、“参而不审”、权责不明、责任难落实的问题。(采写记者：毛一竹、汪军、黄安琪、吴昊)
向行政干预和法官腐败开刀
————司法责任制改革：法官群体之变(中篇)
司法责任制改革直接关系司法公正。通过改革，长期以来存在的审判分离、权责不明、层层审批、请示汇报等行政化问题正在得到解决，法官的审判主体地位进一步凸显，“让审理者裁判、由裁判者负责”真正得到落实，权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效的审判权力运行机制基本建立。
剑指审判分离、层层审批
司法责任制是司法改革的“牛鼻子”，其改革的目的在于落实“让审理者裁判”。过去，法官走行政职级序列，只有多设机构，才能增加职数、解决职级待遇，造成内设机构多、干部多、审批环节多，司法责任制难以真正落实。随着员额制改革的逐步深入，案件质量全部落到员额法官身上，加上追责终身制，他们会力排外界干预，同时加强自我约束。谁办案、谁负责，未参与办案的领导原则上不再审批，对于法官来说，责任比以前更重了。
广东佛山市顺德区人民法院院长万选才认为，随着案件签发权的下发，多数案件审判不再需要“二道手”；另外，一些具有丰富审判经验的副庭长、庭长、副院长从审批案件等事务性工作中解放出来，回归一线，直接承办案件，这些都使审判效率和质量得到较大提升。
深圳市前海合作区人民法院一名主审法官告诉半月谈记者，现在大部分案件的裁判文书都由主审法官或合议庭审判长来签发，“谁审谁判谁负责”。跟以往相比，法官审理案件更加谨慎，要经过深思熟虑、反复斟酌才敢下笔。
2015年，广东高院印发了《广东省健全审判运行机制完善审判责任制改革试点方案》。当中明确规定，院长对特别重大疑难复杂案件行使案中监督权；院长、庭长不得就案件实体处理直接否定或变相干预合议庭的意见；院长、庭长行使案中监督权，必须全程书面留痕。另外，上级法院及其工作人员不得干预下级法院个案审理。下级法院原则上只能就法律适用问题及有特别规定的案件逐级请示。
为了改革传统的办案、审判模式，吉林省高级人民法院在合理确定员额基础上，实施以主审法官为核心的合议庭主导办案制度，改变了以往层层把关、逐级审批的行政主导方式，组建了36个相对固定的合议庭。每个合议庭按照“1名主审法官+2名合议法官+3名法官助理+1名书记员”的模式组成审判团队，主审法官在整个过程中独立办案并对案件终身负责。一位法官说，这改革了传统层层审批模式，弱化了法院传统行政管理色彩，缩短了审判管理链条。
合议庭运行机制的构建，真正使合议庭和员额法官走上依法独立公正行使审判权的良性轨道。吉林松原市中级人民法院民二庭副庭长、民事第五合议庭审判长宋作霖说：“前不久，我们审理一起重审后对一审结果不服又提出上诉的拆迁纠纷案件，合议庭对此案的审理十分慎重，开始没有统一意见，案件主审人先查判例，又查法学名家的看法，后再经合议庭复议，大家统一了意见。案件宣判后，当事人称公正公平，息诉服判。”
将审判权装入制度的笼子
法官的权力更大、责任更重，监督同样必不可少。广东省高院司改办主任王庆丰介绍，广东高院已经出台案件质量监督管理办法，对案件倒查的范围、程序、标准进行规范，要求审判监督改判案件、发回再审的案件、确认法院为国家赔偿主体责任的案件，必须立即倒查。去年高院对一名刑事法官程序违法追究了责任，深圳市有5名法官因办案拖延被通报批评。
广州市花都区人民法院探索通过“司法责任听证会”的形式认定法官的责任。听证会通过院长、庭长审查，审判监督庭、纪检组评析，主审法官、合议庭参与听证，按照少数服从多数的原则投票认定责任，最终决定记入法官档案。
为了强化员额制法官司法监督，完善案件监督机制，努力实现法官依法办案，贵州省榕江县法院以审监庭评查为主，员额制法官交叉评查为辅，同时推行第三方评查，并将评查结果纳入“以案定补”依据。今年上半年，在审结的531件案件中，审监庭评查案件占77.8%，员额制法官评查案件占22.2%，第三方评查案件11件，案件合格率达99.2%。
司法反腐“鞭子”高悬
58岁的修保是吉林省著名律师。这个曾经令很多法官“头疼”的律师，如今成为司法改革试点后吉林省法官、检察官惩戒委员会的首批专家委员之一。
吉林省委政法委相关负责人介绍，法官、检察官惩戒委员会是负责对法官、检察官涉嫌违反职业道德或职业纪律行为进行审议，并根据审议结果，提出惩戒或保护建议的专门机构，是司法体制改革的重要制度设计。其工作是充分体现公正性和专业性，推动法官、检察官依法公正行使职权，依法保障当事法官、检察官受到公平对待，维护公平正义。其委员分别由来自政法机关及法学会、律师协会、高校的资深业内人士担任。
“惩戒委赋予委员的‘鞭子’让法官、检察官时刻对法律保持敬畏。”修保说，他第一次参加审议惩戒委员会工作规则时建议，“惩戒委员会委员在发现法官、检察官涉嫌违反职业道德或职业纪律行为等情况后，可向惩戒委员会提出相应建议”，被全文采纳并写入文件。
这条看似平常的建议，意味着惩戒委员会拥有了让法官、检察官害怕的“鞭子”：委员在发现法官、检察官办了“冤假错案”或其他违反道德、纪律的行为的线索后提出建议，查实后可以剥夺涉案法官、检察官的身份，严重者将移交纪检、司法机关追究责任。“法官、检察官第一次真正会‘害怕’我这个律师。”修保说。
在上海，则建立了完善的司法廉洁监督机制。上海法院建立了案件廉政回访制度和廉政风险环节监督提示系统，2015年发放廉政监督卡91.2万份，开展案件廉政回访9961次。此外，还健全完善了“法官任职回避制度”和“一方退出”机制，目前上海法院配偶和子女是律师的103名法官，已经按规定全部实现一方退出。(采写记者：毛一竹、吴昊、汪军、黄安琪)
落实司法责任制还需“精装修”
——司法责任制改革：法官群体之变(下篇)
推进落实司法责任制的关键是建立权责统一、权责明晰、权力制约的司法权运行机制。当前，在改革审判权力运行机制、明确司法人员职责和权限、审判责任的认定和追究、加强法官的履职保障、解决制约审判权运行的行政化问题等方面，仍有不少待啃的“硬骨头”。细化相关规定，落实职业保障，司法责任制改革的“精装修”势在必行。
案多人少如何破解
像很多发达地区的法院一样，地处深圳中心城区的福田区法院同样面对案多人少的境况。2014年该法院共受理案件39000多件，2015年受理案件增长到56000多件，但入额法官只有112名。“案件突飞猛进，法官人数没有增加，只能充分发挥团队作战精神，提高办案效率。”知识产权庭庭长魏巍说。
贵州省贵定县法院员额法官向正荣有着20年审判工作经验，目前，他所在的第二审判团队有3人：员额法官、法官助理和书记员。向正荣说，改革之后，遴选出来的员额法官在尊荣感方面得以提升，但办案压力比以往至少增加一半。之前，案件最多的时候每年100件左右，而2015年他的团队全年办案197件，今年保守估计160件。
“以前我一年只办100多件案，现在一年办500多件案，每个都需要我开庭、阅卷，多的时候一天要开6个庭。”佛山中院法官崔景诚告诉半月谈记者，今年案件增幅在30%左右。受经济形势影响，经济纠纷、劳动争议案件迅速增加。他认为，员额制改革之后，法官需要心无旁骛地办案，只有完善职业保障，才能实现这一目标。
上海市闵行区人民法院首批入额法官李岳所在的审监庭的案件数量相对较少。为了缓解案多人少及法院内设部门之间案件数量不均衡的问题，闵行区法院试点打破内部部门壁垒。因此，除了办理本庭的案件，李岳还帮助其他庭办理案件，每年办理约50件案件。“目前的考核体系并不是简单的计件制，会将案件难度等因素纳入考核范围中，评价也更加合理，大家也不会为了跑数量和分案子计较。”李岳说。
李岳认为，一方面应尽快明确法官单独职务序列的晋升标准和细节，让法官能看清职业前景、专注于业务；另一方面，员额制改革后一线的审判力量增加，但仅是在审判员和助理审判员中遴选，属于结构上的优化，未来应将更多优秀的法官助理通过遴选充实到审判一线，应对案多人少的问题。
“放权”与“控权”如何精细化
半月谈记者在采访时，业内人士呼吁，真正要实现审判独立和司法公正，必须有硬性的体制机制保障员额法官的“审判独立”，避免法官因不听“招呼”而被调离法官队伍，同时，一些与法院业务无关的考核指标应该取消，让法院全心全意投入审判工作。另外，不少员额法官对错案终身追责担心较多，尤其是一些年轻法官对此“压力山大”。他们认为，对错案类型、追责范围、程序等应予以明确，将徇私枉法与办案经验或能力不足严格区分开。
贵州榕江县法院一名法官有一个担心：如果法官没有很好地“听招呼”，很有可能被调动，去往某乡镇当副镇长，或者被安排到立案大厅搞接待。这种“招呼”，既有可能是当地相关方面的“招呼”，也有可能是法院领导的“招呼”。“如果制度上能保证主审法官不受干扰，那么通过遴选出来的员额法官就能真正实现职业化。”他说。
吉林省松原市中级人民法院院长程凤义认为，员额制及审判机制改革落实后，如何进一步明晰各级法官、司法辅助人员的责权，明确办案、审判及评查、监督流程等一系列“精装修”是下一阶段改革的“硬骨头”。
程凤义介绍，松原市中级法院在推进司法责任制相关改革的“精装修”过程中，建立了审判人员的权力清单制度，实行各审判主体在规定的权责范围内行使权力、履行职责，最大限度地还权于合议庭。对合议庭共明确13项职责，对审判长明确15项职责，对承办法官明确12项职责，并赋予其依法独立行使的审判权力，凡合议庭依法裁判的案件，裁判文书由审判长签发。
程凤义认为，在“放权”的同时，还要同步强化“控权”设计，实现“有权必有责，用权受监督”。“尤其要明确差错责任和违法审判责任的范围和界限。”
7月底，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《保护司法人员依法履行法定职责规定》，这是首个全面加强法官检察官依法履职保护的纲领性文件。在规范责任追究方面，《规定》强调准确追责与必要保护相统一，从三个方面作了规定。一是确立了错案责任追究的标准。明确追究错案责任以故意违反法律、法规或者有重大过失导致错案并造成严重后果的为限，并对执法各环节中法官、检察官履行法定职责应当承担责任的情形进行了区分界定，防止不当担责，以解除法官检察官的后顾之忧。二是规范责任追究的程序。首次确立了非经法官、检察官惩戒委员会审议不受错案责任追究的原则。三是建立了不实举报的澄清、善后机制。可以说，这个规定是司法人员的一粒“定心丸”。
法官的职业尊荣感如何保障
“司法改革同时也是职业尊荣的再塑造。”上海市高级人民法院行政庭首批入额法官陈振宇说，以往法官的职业路径是“法官--审判长助理--审判长--副庭长--庭长”，以后更多的是职业化、专业化的追求，从科级、处级变为了“几级法官”。但是，法官的职业尊荣感除了来自独立的审判权、精英化的工作方式，还应有一定的收入保障，这是一个绕不开的话题。目前上海薪资保障已经落地，作为市级层面的法官，收入增加了50%，确确实实提升了尊荣感。
上海法官、检察官遴选(惩戒)委员会委员叶青教授认为，后续改革应在提升职业尊荣感上继续发力。部分地方在员额制改革之后职业保障没有跟进，文件预设的价值追求并没有真正地被一线的价值承载主体感受到和认同，还缺少获得感。有些基层法院法官的待遇还降低了，和他们对改革的预期相距较远。
广东省人大代表、律师刘涛说，司法改革已经进入深水区，浅水区的问题应该尽快解决。法官入额以后的待遇问题，配套方案很早就有了，但很多地方没有落地；个别极端行为对法官人身伤害、名誉权伤害的影响非常大，亟须完善职业保障制度。此外，法官遴选是重中之重，怎样让遴选委员会发挥作用，委员的责任如何确定等等，需要尽快拿出一套科学可行的方案。