中国古代社会的特点之一是行政权力支配范围极广，威力极大，受到的约束却极小。虽然历朝历代都为规范君权、约束臣权进行了很多制度设计，但因“有治人无治法”这一人治原则，那些精心设计的权力防范机制很容易在实践中失去效用。这突出表现在历代监督机制的虚化上。

　　中国历史上的王朝通常都很重视监督机制建设。封建王朝监察机制形成于秦汉，成熟于隋唐，明清时期达到顶峰。

　　这套机制的特点，一是系统独立，垂直管理，直属皇帝领导。监察官员独立行使监察权，不受其他机构和官员的制约。二是监察官员位卑权重，以小制大。汉朝时，十三州刺史的官秩不过六百石，与县令相当，但却可监督官秩二千石的郡守。明代也是这样，明代给事中和御史均为七品左右的小官，却被赋予重权，“谏官虽卑，与辅臣等”。这是帝王权术的体现。赵翼说：“官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重。”因为高级官吏往往既得利益太多，顾虑太重，处事圆滑，愿意息事宁人，而小官则急于求进，锐意敢为，顾虑较少，不会像高官那样“老油条”。

　　从秦汉至明清，监察制度的趋势是越来越严密，在很长一段历史时期，其制度的合理性和严密程度在全世界居领先地位。但是总体来说，历代王朝的监察系统发挥的作用都有很大局限性。比如清代的贪污大案，或者是由政治因素主导，或者由一些非常偶然的因素引发，朝廷的监察制度在很多大案中并没有发挥相应的作用。最典型是的清代最大一起贪污案“王亶望案”，涉及甘肃省官员二百余人，其中布政使以下县令以上官员113人，形成了一个有组织的贪腐集团，捐粮案前有预谋有计划、案中有分工有组织有步骤，案后有攻守同盟。这样一个涉及全省的“塌方式腐败”巨案，不但在甘肃是公开的秘密，在全国，也为许多人所知。但是七年之内居然无一人举报告发，最终还是贪污者自我暴露。

　　之所以出现这样严重的失灵状况，是因为封建王朝监察机制通常都有以下不可克服的弊端：

　　第一，临察机构只是皇权的附属，并不能监督皇权。

　　一般来讲，封建王朝监察制度的设计是为了监督官权，强化皇权而设的。在传统社会，皇帝的权力从本质上讲是不受制约的。对于谏官来说，谏诤不合圣意，轻则遭贬，重则丧命。这样的例子历史上比比皆是。比如永乐年间刑科给事中陈愕“尝言事忤旨，命坎瘗奉天门，露其首”，下场非常悲惨。意志强悍的皇帝很容易就可以绕开制度、更改法律，以一人之意志而为高下，甚至法外施情，以情代法。比如明代成化、嘉靖皇帝喜欢方术，很多术士只凭一纸符箓，便可官运亨通。到了一个王朝的中后期，皇帝往往带头腐败，监察系统就完全失去作用。

　　西方现代的反腐机构虽然大多直属政府首脑，不能直接监督政府首脑，但是政府首脑往往会受到司法系统、议会系统及新闻舆论的有力监督。因此监察机制从理论上来说是无死角的。但是政治分工、权力制衡的观念都是近代以来的产物。封建王朝的皇权是不可分割的，也不能让渡，所以社会不可能对皇权进行有效监督和制衡。

　　第二，中国封建君主专制下的权力制约机制是封闭的、自上而下的线性模式，它排除任何外来力量的参与，是一种体制内的自我检视，自体监督，监督动力不足。

　　因为皇权不可分割的特性，所以所有官员，无论分工如何，本质上都是皇权的代表。他们都处于同一权力体系之内，两者之间并无利害得失的根本冲突，相反同样受到传统官场游戏规则的左右。这个游戏规则就是权力较大者可以轻易吞噬权力较小者。所以监察官员打“大老虎”，随时可能为其反噬，这不能不使监察官有所顾忌。传统时代监察官员弹劾的效果，完全取决于皇帝的态度。明代权臣严嵩得势之时，曾多次受到监察官员的弹劾，但言官证据确凿的弹劾并不能撼动严氏分毫，言官本身却或被夺官或被下狱。虽然最后由于御史邹应龙等的参劾，严嵩被勒令致仕，但其根本原因是“帝眷已潜移。”

　　所以历史上，大多数时候监察官员只能打打苍蝇。万历年间，左副都御史丘舜曾经说：“（官场）贪墨成风，生民涂炭，而所劾罢者大都单寒软弱之流”。清代历朝皇帝屡屡指责言官怠政溺职，反映了这种现象的普遍性。比如顺治皇帝曾经批评都察院：“近来各官弹章其中多掂拾塞责，将他人己经纠参之事随声附合，明系党与陋习，岂朝廷设立言官之意！”乾隆中后期，各省大案频发，但很少是由言官揭露的。乾隆对此非常气恼，每每责问言官：“岂竟毫无闻见，何竟无一人奏及？”“乃竟始终缄默，又安用此科道为耶？”但是这种现象贯穿整个清代，科道官并没有因皇帝的痛责而有所改变。

　　除了以上两点，封建王朝监察机制更容易出现的弊端，是监督者与被监督者很容易猫鼠一窝，在窃取“天家”利益的时候，结成同盟。

　　监察官员和其他官员一样，也受利益最大化原则支配。当他们发现巴结权贵有利于自己时，就会轻易将手中的监察权力作为向权贵们讨价还价的资本。比如在权臣张居正秉政时，“谏官言事必先请”。又如“高拱以内阁掌吏部，权势恒赫，其门生韩揖、宋之韩、程文、涂梦桂等并居言路，日夜走其门，专务搏击”。

　　所以我们就很容易理解，历代王朝后期，随着官僚体系的腐败，监察系统也会高度腐败。

　　明代言官的权力非常巨大，特别是“风闻言事”的特权让他们拥有非同寻常的杀伤力。但这并没有导致明朝官场风纪特别严明，反而导致了言官系统的腐败特别严重。因为手中握有的监督和考察官员的权力，所以他们公然索贿，买官卖官。明代后期人称科道监察官员为“抹布”，“言其只要他人净，不顾己污也。”比如崇祯初年，户部给事中杨枝起，当上谏官后，对进京考察的地方官员，登门索取贿赂。如若不给，他就恐吓将在考评之中将对方评为下下等，面对这种恐吓，地方官员无人选择举报，因为他们知道举报也没有任何作用，所以只好连夜出门借钱行贿。

　　监察系统腐败的结果是这个系统完全失去作用。比如崇祯年间，都察院考核地方官吏，已经完全流于形式，拘私情，通关节 ，结果全是“称职”，真是滑天下之大稽。

　　（作者：张宏杰，现为清华大学历史系博士后,中国作家协会会员)