网络空间合作治理：政府治理的拓展与重构
发布时间：2017-04-13 作者：华涛 点击数：
互联网给人类提供了全新的生存空间及相对以往完全不同的生活体验，整个社会的基础性结构都因此被打破和重构，人类的生存和生活方式在发生着翻天覆地的变化。
网络空间是一个立体的、多维的、不断变化和扩展的虚拟空间。长期以来网络空间一直存在多元主体的博弈，不同主体的关切点不同、利益诉求迥异。政府只有从多元主体的不同视角考察网络空间，才能真正了解网络空间不同主体的差异性需求，才能以理性的姿态实现网络空间治理。
一、网络空间合作治理的政府契机
马基雅维利曾经说过：“没有比开创新事物的秩序实施起来更难、成功的希望更渺茫、处理起来更危险的了，因为改革者是所有旧秩序既得利益的敌人。”[1](P525)大数据、云计算技术的运用对已经习惯了传统官僚制治理技术的政府而言显然是一个巨大的冲击。仅就电子政务信息资源跨部门共享而言，基层公务员和中高层领导就有着不一致的反应。前者往往接受甚至希望实现电子政务信息资源的跨部门共享，而后者则有所保留[2]，个中原因比较复杂，有的涉及部门利益保护，有的涉及垂直管理政府部门和地方政府部门信息系统的不兼容，有的涉及部门领导思维模式的僵化，等等。政府对于网络空间特质及治理逻辑的认知度与社会各界对政府参与网络空间合作治理的认同度相关。
1.“维基”思维和网络空间合作治理
“维基思维”意味着政府在寻找某些公共问题解决方案的过程中，要理性认识到自己在面对高度复杂性和不确定性的网络社会治理时，是存在大量知识短板的。政府在遇到难题，尤其是遇到和专业技术知识相关的难题时，可以借由网络汇集到自由参与、共同协作的同行的专业知识，而“专家志愿者们通过贡献自己的知识和热情以增大那些职业人员的知识面，并将他们的策略纳入决策中”[3](P21)。采用上述治理过程的政府就叫“维基政府”。
比如，美国总统奥巴马在其竞选过程中就启用了一个叫“change.gov”的网站，并公开欢迎民众通过该网站为其竞选献计献策，该网站在建设、使用过程中吸纳了几千个专家通过邮件的方式为其出谋划策。后来的事实证明该网站为奥巴马最终入主白宫起了至关重要的作用。其实，中国人大、中国政协的各级技术服务平台完全可以效仿奥巴马竞选团队的做法，通过科学的分类设计技术，帮助各地区的人大代表和政协委员去和民众交流他们正在关注和研究的话题。如果上述网站功能得以发挥，人大代表和政协委员在每年会议期间提交给大会的议案和提案的质量将会得到大大提升。
政府提供公共物品的前提是充分了解公共需求。如果政府在了解公共需求之时就拥有“维基思维”并采用“维基手段”，实现合作共治，公共物品长期以来的“官僚供给”思路就有可能得到扭转，并演变为“公共性供给”。公共物品的非排他性、公益性和非经济性使得公共物品的治理具有其自身的制度逻辑，就是“公共性供给”。可以认为，政府在提供的公共物品具有公共性之时，其行为才真正符合公共服务的要义，而只有真正提供公共服务的政府才真正拥有公众的认同，具有合法性。
2.网络空间的自组织和合作治理
网络共同体是一个以“话题”为中心集聚而成的虚拟群体。网络共同体的开放、共享和合作使得同一个体有可能加入多个网络共同体，网络共同体的成员构成有可能是重叠的。同一网络共同体中的每个成员都能够在网络参与平台上进行充分地交流、磋商以及讨价还价，他们会通过频繁的互动建立起彼此间的信任并最终达成共识。网络共同体成员之间还有可能在交流、沟通的过程中引发新的话题，并生成新的网络共同体。
因此，网络空间的组织结构是一种自组织结构，网络空间的自组织功能愈强，它保持和产生新功能的能力也就愈强。由此可见，网络空间合作治理的关键就在于激发和保持网络空间的自组织功能，而激发的关键就在于保持外在刺激的足够强度，在于“作为刺激的”网络话题本身。
网络空间的话题是复杂的、分散的、碎片化的，不同的个体和组织都只会在网络空间搜索和关注自己感兴趣的话题。如前面所述，网络社会是高度不确定性和复杂性的社会，正是这种不确定性和复杂性才导致了网络组织的自组织性。具有自组织特性的系统有其独特的形成和发展机制，它会通过不断的自组织运动，使整个系统自动地由无序走向有序，由低级有序走向高级有序。循着这样的思路，就要进一步思考，如何保持网络“话题”刺激强度的持续性，使得网络空间通过“自组织”走向高级有序状态。问题的答案已经开始明朗，那就是话题的“公共性”指向。
在参与网络空间博弈的政府、社会和市场三种力量之中政府是主导力量，因为只有政府才会、也必须将自己的价值定位和目标诉求永远指向公共性。这里，需要着重强调的是，正是网络空间不时呈现出的无序状态给政府的公共性建构提供了极好的机会。那么，在连接、开放和共享的网络空间治理中，政府是如何利用“公共性”优势来创造机会的呢?研究这一问题之前必须明白什么是互联网时代的机会。
互联网时代是信息和数据资源得以重新整合并产生新价值的时代，是各方通过信息共享谋求共赢的时代，这就是说互联网时代的机会是具有合作精神的机会。在互联网时代，个人的机会是建立在成为别人机会的前提下的，合作共赢是互联网时代的基本概念，是功能创造和价值实现的基本法则。可见，在网络空间治理的过程中，政府首先需要梳理出民众最为关心的、公共性指数最强的话题，并围绕该类话题进行信息核查、信息整合和信息开放，让民众广泛参与。民众只有依据公共性话题承载的信息才会做出理性判断，才能参与讨论、协商，与政府对话、交流，进而增加对政府的理解和认同。这是网络空间合作治理的过程，而政府对公共性的建构就在社会广泛参与的共治过程中得以实现。
总之，互联网技术的迅猛发展改变了公共话语体系，使传统的政府回应模式受到挑战。“话语权的重新分配和话语方式的变革，使网络时代的政府回应突出表现为一种互动”[4]，这种互动围绕公共性的建构展开，呼唤出网络空间的合作治理。由此，政府获得了全新的回应模式，从而才能获得网络空间治理中的合法性。
二、网络空间合作治理中的政府数字化重构
多元主体共同参与的网络空间合作治理是一项集体行动，而任何集体行动势必会出现彼此冲突的利益诉求，面对多元利益间的讨价还价，因此，需要用共赢的思维，依照网络空间的治理诉求，从人的复杂性和利益多样性的角度去对治理组织进行建构。长期以来，中国的电子政府建设虽然使政府的机构设置、职能划分、制度设计、流程安排等变得更加透明和科学，提高了政府的行政效率和公众满意度。但笔者以为，上述变革是借助互联网这一技术工具，在不改变政府为中心的官僚制组织形式和政务流程的前提下，对原有政府行政的修补式改良。上述修补式改良虽能使社会各个治理主体间保持暂时的协同，但是，作为一项革命性的技术，互联网以其强大的黏性将世界的一切以数据的形式关联在一起并产生新的价值，无疑，政府应该以数字化的姿态加入这场盛宴。数字政府不同于电子政府之处在于它具备一定的“维基”特性，它充分鼓励民众和其他组织通过互联网参与政治生活，并充分挖掘散落在各处的数据，使其产生强大的社会资本效应，以提供更好的公共产品和更高效的公共服务。
1.数据共享之于政府治理的意义省察
网络空间治理得以可能的前提条件就是信息的数字化和数据化。“数据就是静态的历史，历史就是动态的数据。当历史和现实都可以用数据重建、分析和解构的时候，我们就像有了一个水晶球，可以更好地在迷雾中看清问题，发现盲点、把握未来。企业如此，社会治理亦如是”[5](P9)。这条数字化之路必须由政府牵头去铺设。
大数据时代的来临则给政府的治道变革带来了前所未有的巨大机遇。“大数据”之大，就在于其将各种分散的数据经由互联网实现彼此的联系，人们可以从上述数据的联系中回溯过去、分析当下、预测未来。
例如，1970年，美国国会基于保护公民生命健康的目的通过了《清洁空气法》。该法规定，美国国家环保局每5年对空气质量的标准进行一次审核，并根据需要进行修改，以保证空气质量的标准能够不断提高。几十年来，美国国家环保局多次提交包含无数数据的成本收益报告，不断提出提高臭氧和降低空气中颗粒物含量标准的要求。尽管大量公司、商会强烈反对并将国家环保局告上法庭，但是，美国的空气质量标准依然在不断提高。2014年12月，美国环保局再次提出将地面臭氧含量浓度从2008年制定的75ppb浓度标准降到65-70ppb。美国环保局局长吉娜·麦卡锡说：“新的臭氧标准符合最新的科学发现结论，这有助于提高空气质量，让人们能够获得充分的空气质量相关信息来保护他们所爱的人们。”而美国制造商协会却表示，这一调整将会为企业带来年均2700亿美元的开支增加。但麦肯锡表示，不采用新标准带来的经济后果将十分严重，因为健康问题会导致人们无法正常上学和工作。她说若将臭氧标准设定为65ppb，则到2025年新标准带来的经济利益约为380亿美元，而同时产生的合规成本仅为150亿美元①。
上述案例蕴含了两层含义，第一，因为互联网带来的数据分享保证了美国环保局和反对方都必须出具真实可靠的数据分析资料，只有基于真实数据比对基础上的争论才是有意义的。第二，当政府、社会和企业出现利益分歧之际，政府的价值导向就变得非常重要，就要理性地做出价值排序，就需要基于对相关数据的比对和判断。
在后工业社会不断演进的社会环境中，“环境、组织、信息技术和民众价值观的复杂性迫切需要行政管理者通过与民众的互动、对话和信息分享，促成新的理解和思维方式，促成与民众的广泛合作”[6](PP2-3)。然而只有基于真实数据，通过公开交流以寻找彼此都能接受的方案的社会治理模式才更加容易得到民众和企业的认同和接受。正是这样一种基于真实数据进行公平对话的治理文化，推动美国的企业也不断努力提高环保能力，因为它们必须服从数字的事实，它们也知道政府会将公共利益守护作为确定立场的基点。
2.“互联网+政府”技术服务体系构建
在低度复杂性和低度不确定性条件下，通过政府干预的方式化解社会矛盾往往能够取得相对较好的效果，但网络社会的复杂性往往会使政府束手无策或者无功而返，甚至会因为干预不当而导致新的危机。这说明，“当环境性质发生了根本性的变化后，改善环境的行动已经变得不可能了。在这种情况下，组织(政府)可以去做出选择的行动可能就不是如何改善环境的问题，而是一个通过自身的改变去适应环境的问题”[7](P313)。既然互联网、大数据和云计算正在从简单的信息技术工具演变为整个社会的核心理念和基础设施，政府就必须接受上述核心理念，并完成以互联网为基础设施的结构调整。政府、企业和社会在网络空间的互动会形成全新的网络生态系统。在政府重构的过程中，政府需要重新审视网络空间的社会关系、产业形态、产业能力、政府角色。
网络空间不存在任何有形的物质资产，数据和信息是网络空间特殊的资源呈现形式，网民和网民之间的连接、网民和互联网企业之间的连接、网民和政府之间的连接都会呈现出复杂的拓扑型结构。严格地说，政府在这样的拓扑型结构中没有任何资源优势和节点优势。因此，对于政府来说，最理性的选择就是让自己和互联网融为一体，使自己和互联网一样成为网络空间的基础设施，因为只有这样，才能长期保持自己在网络空间治理中的必需性和合法性。
“互联网技术的特点是无边界、分布式、开放共享、连接性、面向服务”[5](P254)，互联网正是基于上述特点，才在短短的20年内成为一个巨大的全球性技术平台，而这样一个“技术平台”其实就是互联网的最重要的特质。沿着技术平台这一思路去设计政府的治道变革之路，就很容易得出这样的结论，“技术平台”同样也应该成为互联网时代政府结构变革的方向，但“服务”依然应该是政府最核心的使命。这样，就可以将“互联网+政府”描述为，建构在互联网上的能够汇集海量的跨应用、跨行业、跨地域的数据资源，将其分级、分类开放给社会各界，同时又能实时保持和网络社会各方的互动和交流，及时调整政府服务应用、改进公共服务，并促进资源共享的大型国家级云计算政务平台。
中国在构建上述大型云计算政务平台的道路上面临着大量的困难。宏观层面，中国需要一改传统的、各自为政的、粗放式、分散型电子政府建设模式，对“互联网+政府”技术服务平台统一进行顶层设计。长期以来，中国的电子政务建设基本上是各自为政。有学者从不同的角度对中国目前的网络空间治理进行了分类，比如，褚松燕教授从主导者的角度将网络空间治理分为三种类型：网络媒体邀约的交流平台(如“山东胶东在线”)、政府主动创设并直接运作的政民互动平台(如安徽省芜湖市的“市民心声”)和政府后台支撑事业单位承办的互动平台(如辽宁省的“民心网”)[8]。上述各式各样的政府数字化尝试尽管为政民互动提供了一些网络化途径，也确实提升了政府综合执法的效率，但笔者认为，这些尝试基本还是不同省、市围绕政府形象建设这一中心分别实施的，并未真正达到促进资源共享和优化服务的目的。
中观层面，中国要落实“互联网+”政务服务平台的载体建设。“互联网+”政务服务平台是一个虚拟的大型云计算平台，该平台虽然采用标准化的数据技术、允许即连即用，可以实现全国性资源共享，但是，虚拟网络的维护和完善、问题收集后的反馈和处理、新政务服务的开发等任务还是各自为政，由各个政府自设的实体机构和具体人员来承担。要实现各级政府和中央政府的沟通和协调，尽量不要盲目浪费资源继续各自为政的电子政务建设，提前对现有公务人员进行大数据、互联网、云计算知识的普及培训工作，为将来尽快适应“互联网+”政务服务平台的使用做好准备。微观层面，各级政府应该尽量实现现有政府不同部门间的网络互联和数据共享，将能分层、分类开放的数据先行向社会开放，力所能及地为区域性资源共享和公共服务提供条件。
总之，“互联网+政府”技术服务体系应该是一个从中央到地方、从虚拟到实体的立体化政府服务生态系统，它包含了后台的数据技术体系和前台的服务支持体系。上述生态系统的营造不单需要依靠政府的力量，也要依靠网络企业提供数据技术支持。笔者认为，单纯依靠地方政府的努力很难实现真正的基于“大数据+大平台”的“互联网+政府”技术服务体系的梦想，这一梦想的实现需要中央政府、地方政府、企业和社会的共同努力，当然，中央政府在开始之初的顶层设计尤为重要。
政府参与网络空间治理已经是个不争话题，问题的关键在于政府如何突破官僚制的藩篱，调整自身的治理结构和治理技术，以适应网络空间的治理逻辑和治理要求，扮演好公共利益守护神的角色。政府参与网络空间合作治理的关键在于拥有“维基思维”、采用数字化形式、善于在线和各类主体就“公共性话题”及时互动和交流，提升公共物品和公共服务的“公共性”，增加政府的合法性和认同度。在网络空间合作治理中，政府治理拓展和重构的目的在于营造一个从中央到地方、从虚拟到实体的立体化政府服务生态系统。在上述政府服务生态系统营造的过程中，政府必须从“适应”转向“主导”，以主动积极的面貌对网络空间进行弱化控制，进而“引领”网络空间的健康发展，使网络空间的发展有利于公共价值的弘扬和公共利益的守护。