主讲人：马怀德。现任中国政法大学副校长、教授、博士研究生导师，中国行政法学研究会会长。

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今天我跟大家交流的题目是《扎紧全面从严治党的制度笼子》。我想分三个部分。第一个部分，重点谈一下党的十八大以来，党内法规制度建设的进程。第二部分，谈一下党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，全面从严治党，制度管党、依规治党的有关要求。第三部分，讲一下国家监察体制改革的进程和重点。

一、把权力关进制度的笼子——党的十八大以来党内法规制度建设进程

早在上个世纪的80年代，邓小平同志在总结历史经验教训的时候，就深刻地指出制度问题具有根本性、全局性、稳定性和长期性，制度是决定因素。那么制度是什么？首先“制”有节制、限制的意思,“度”就是尺度、标准的意思，合在一起就是限制人们行为的标准和尺度。我们今天要谈论的制度主要是两方面的制度：一个就是党内法规制度，一个就是国家的法律制度。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央紧紧围绕坚持党的领导、加强党的建设，坚持制度管党治党，紧紧围绕国家治理体系和治理能力现代化，积极推进党的制度建设、改革，推动全面从严治党，迈向制度化、规范化和程序化的轨道，所以党的建设的法治化水平不断提高，这为确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，提供了坚实的制度保障。特别是2014年，中央召开了党的十八届四中全会，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这个决定明确地提出党内法规制度也是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，把我们党对制度管党治党的认识提高到了一个新的水平。所以十八大以后，特别是四中全会以后，中央先后修订了一系列党内法规制度。

比如说我们先后制定了《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，编制了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，开展了党的历史上第一次党内法规的清理工作。特别是根据全面从严治党的要求，制定出台了一大批党内重要法规。比如说在组织制度方面，我们出台了《中国共产党党组工作条例（试行）》。在干部人事制度方面，我们修订了《党政领导干部选拔任用工作条例》《干部教育培训工作条例》等。在规范领导干部生活待遇方面，出台了《省部级领导干部秘书管理规定》等。特别是反对“四风”、落实八项规定以来，我们专门出台了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，以及配套的二十五项党内法规制度。在反腐倡廉方面，我们修订了《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》以及《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》，等等。特别是在十八届六中全会上，中央讨论通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，进一步明确了严肃党内政治生活、加强党内监督的基本要求。这些党内法规的制定，对于构建全面从严治党的制度基础，起到了决定性的作用。所以经过一段时间的努力，我们基本形成了全面从严治党的制度体系，约束党、党员、党组织的规范和相关制度之笼越扎越紧。

在十八届四中全会以后，我们突出地强调全面推进依法治国。也就是在依法治国的大背景下，如何依规治党、如何用制度管党治党、如何衔接好党内法规和国家的法律，这就是要靠我们协调两者的关系，解决管党治党常态化、长效化的问题。要从依法治国、依规治党、从严治党的战略高度出发，把我们执政党的制度建设与国家的法治建设相联系，使党内法规成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也使我们的广大党员干部，既要增强党章意识、纪律意识、规矩意识，同时要增强法治观念和法律意识，增强对制度的认同和制度自信。形成一种什么局面？就是形成一种遵从制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围和习惯，尤其是要强化制度的刚性约束。坚持制度面前人人平等，制度执行没有例外，要增强制度的执行力，做到用制度管权、管事、管人。使制度成为硬约束，因为制度和人比起来，制度是一种刚性的约束，更管用、更有保障。

二、全面从严治党，必须坚持思想建党和制度治党紧密结合，依规治党和以德治党相统一

第二个大问题我想重点跟大家交流一下，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央扎紧全面从严治党的制度笼子采取的一系列举措，全面从严治党对制度建设的内在要求。

“全面从严治党”这个新概念、新要求，是习近平总书记2014年12月在江苏考察时第一次提出来的，但这个重要思想贯穿于他的系列重要讲话的始终。2012年11月15日，在十八届中央政治局常委与中外记者见面时，他就明确指出“打铁还需自身硬。我们的责任，就是同全党同志一道，坚持党要管党、从严治党，切实解决自身存在的突出问题，切实改进工作作风，密切联系群众，使我们的党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。”2014年10月，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上首次使用了“全面推进从严治党”这一提法。

全面从严治党是我们党坚持和发展中国特色社会主义制度，实现中华民族伟大复兴的中国梦的重大战略举措和战略部署。全面从严治党对于全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国，起着一个政治引领和组织保障的作用，是协调推进“四个全面”战略布局的关键所在。因为我们党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心，只有党的先进性、纯洁性有了保障，只有党能够严格按照党内法规、依规治党，才能够率领人民实现全面建成小康社会的目标，也才能全面深化改革，推进全面依法治国。

全面从严治党是有系统的、深刻的内涵，也是有一系列的手段和保障措施的。之所以叫全面从严治党，首先要突出一个“全”字，“全”是什么？是全面的治党对象，就是我们不仅要治理党的组织还要治理党员，包括普通的党员群众、党员领导干部；不仅要治理党的领导机构，还要治理党的基层组织。“全”还意味着措施的全面性，就是我们治党不仅仅是靠思想作风建设，也不仅仅是靠制度建设，它是一个系统工程。就是治党既要靠思想、也要靠教育、还要靠作风、制度、惩治。“全”还体现在全过程，就是治党的全过程都应该是严格的、规范的。所以全面从严治党要突出一个“全”字。

另外，要突出一个“严”字。既然是从严治党，我们的治党要求就必然是高要求，治党的惩治措施必须是严厉的，治党的规范必须是严格的，而且治党的标准也必须是严厉的。所以说从全面从严治党的基本内涵来看，全面从严治党实际上是一个系统工程，它要求我们从国家治理体系和治理能力现代化的高度去认识全面从严治党的深刻内涵。

正确理解全面从严治党对制度建设的要求，就要深入学习领会习近平总书记提出的“坚持思想建党和制度管党相统一”“坚持依规治党与以德治党相统一”，双管齐下，不可偏颇。

正确理解全面从严治党对制度建设的要求，就要深入学习领会习近平总书记提出的“坚持思想建党和制度管党相统一”“坚持依规治党与以德治党相统一”，双管齐下，不可偏颇。

全面从严管党治党，首先，要加强思想建设，抓好固本培元方面的教育，特别是要坚定党员领导干部的理想信念。习近平总书记指出，理想信念是共产党人精神上的“钙”，理想信念坚定骨头就硬。没有理想信念，或者理想信念不坚定，精神上就会缺钙，就会得“软骨病”。所以理想信念非常重要。那么我们全面从严治党，必须从理想信念抓起，要补足共产党人精神上的“钙”。

同时，全面从严治党既要靠思想建设，也要靠制度建设，这两者是一柔一刚，要同向发力、同时发力。

习近平总书记十分重视制度建设，强调要健全权力运行的制约和监督体系。2013年1月在十八届中央纪委第二次全体会议上习近平总书记指出，必须“健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，深化腐败问题多发领域和环节的改革，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。

2015年6月，中共中央政治局就加强反腐倡廉法规制度建设进行第二十四次集体学习时，习近平总书记指出，“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度”，鲜明强调了制度建设的重要地位；提出“要加强反腐倡廉法规制度建设，把法规制度建设贯穿到反腐倡廉各个领域、落实到制约和监督权力各个方面，发挥法规制度的激励约束作用，推动形成不敢腐不能腐不想腐的有效机制”，深化了对法规制度建设目标任务的认识。

概括地说，这都是强调制度的约束力、制度的刚性要求，也就是只有制度有效了，管用了，才能够起到全面从严治党的作用。

党的十八大以来，我们着力解决制度建设的滞后，执行不力等问题。习近平总书记强调，要以党章为根本遵循，“要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强”。这就是对制度建设的一个重要要求。“要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。”习近平总书记特别强调，“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。牛栏关猫是不行的！”

大家知道，党的十八大以来，我们的制度建设在务实管用方面做了很大的努力。比如说我们修订的《中国共产党廉洁自律准则》，过去的《准则》两三千字，最后修订完的《中国共产党廉洁自律准则》只有8条。但是这8条，非常务实，非常管用。比如说它第一条就是，要做到公私分明。有人说这不是常识吗？但这个常识它的内涵是很深刻的、它的要求实际上是很明确的，而且，它是能够可测量的、可操作的、可以具体化的。

其次，坚持全面从严治党，就要把权力关进制度的笼子里，形成科学有效的权力运行和监督体系。要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效。

也就是说，在解决权力的监督和制约方面要靠制度，而且这个制度必须是严密的、有效的，这种制度既包括惩戒的制度，也包括防范的制度，还包括我们说很多道德伦理上的规范。另外，这种监督制度要充分地调动社会各界的作用，也就是要调动社会监督的力量，发挥舆论监督、人民群众监督的作用。所以说我们既要强调搭建一套约束规范公权力的制度之笼，另外一方面还要有激发社会各界监督权力正确运行的制度。尤其是要通过比如说政务公开、信息公开、大数据共享等等这些方式，确保权力在阳光下运行、在制度的笼子里运行。

在全面从严治党过程中，我们还强调要加强反腐败的体制机制创新和制度保障。这就意味着反腐败也好、全面从严治党也好，都必须从体制机制创新和制度构建方面下功夫。比如说党的十八大以来，为了推动反腐败斗争顺利进行，中央实施了党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化。再比如说我们推动巡视制度的改革，中央、地方巡视做到了三个不固定：巡视组组长不固定，巡视的地区和单位不固定，巡视组与巡视对象的关系不固定等等，用这些方式来保证制度上的有效性。党的十八大以来，我们所做的工作，就是把中央的要求、群众的期盼、实际的需要和新鲜经验结合起来，努力形成一套系统完备的制度体系，以刚性的制度规定和严格的制度执行，确保改进作风规范化、常态化、长效化，切实防止“四风”问题反弹。

我们说制度起不起作用、发不发挥效应，还是要看制度的执行力，能不能严格的落实相关的制度。所以要坚持制度治党，关键是要落实到提高制度的执行力上。明代张居正曾经说过一句话，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”就是天下的事情不是难在制订不出法律，或者是不能制订法律，而是难于制订出来的法律必须得到执行。要想执行制度、执行法律，实际上是比立法要困难得多。执法或者执行制度，它要靠一系列的制度保障。比如说，首先要做到必须是良法，好的制度才能得到执行。制度要有操作性、可执行性、要有针对性、有效性。另外，执行制度的人要有一种执行制度、执行法律的自觉意识，要有这个素质和能力执行。还要有有效的监督保障机制，你如果没有执行要被问责，如果执行得好要受到嘉奖。总之，要有一系列的制度之外的这种保障，促使制度的实施和执行。

所以说党的十八大以来，我们全面从严治党，不仅建立了一套完备的制度体系，最重要的成果就在于我们有效地实施、执行了这套制度，这样才使得我们全面从严治党取得了一系列成效，才使得我们的反腐败取得了压倒性的态势。

三、加强党对反腐败工作的统一领导，推动党内监督和国家监察全覆盖——国家监察体制改革的背景和重点

第三个大问题，我想跟大家交流一下国家监察体制改革的问题。国家监察体制改革的问题属于反腐败国家立法的范畴，是加强党对反腐败工作的统一领导，实现国家监察全覆盖，整合反腐败力量的重大政治改革、重大制度安排。

2016年11月7日，中办印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。《方案》强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。为什么说它是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计呢？因为这项改革已经不同于传统意义上的有些机制、体制的改革，它已经上升为一种国家治理体系的建设。所以监察委员会的设立，从制度上解决了国家监察权的定位问题。为我们党统一领导反腐败机构，更好地发挥国家监察机关反腐败的职能，实现监察对象的全覆盖，提供了重要的制度遵循和制度依据。所以它对我们全面从严治党，特别是对反腐败制度体系的建设，将产生深远的历史影响。

国家监察体制改革，应该说它是全面从严治党、实现党内监督和人民监督有机结合的需要。因为国家监察体制改革，特别是设置国家监察委员会，它看起来是国家机关在监督体系方面的一种变革，但它实际上是贯彻了或者说顺应了全面从严治党的要求，加强了党对反腐败的统一领导，能够形成一种反腐败的制度化、法治化的成果，有利于实现党内监督和人民监督的有机结合。因为纪委监督是党内监督，而国家监察委员会负责的监察，实际上体现的是人民监督、国家机关自身的监督，所以说监察委员会的设立又跟纪律检查机关合署办公，这样就形成了党内监督和人民监督、国家机构自身的监督之间的有机统一、有机结合。

党的十八大以来，随着党内监督的加强，应该说已经实现了党内监督的全覆盖，覆盖到了所有的国家机关、社会团体、企事业单位的党组织和党员。但是行政监察只负责监察行政机关的工作人员，以及政府任命的工作人员，不能够覆盖到所有掌握公权力的公职人员。所以必须做好监督体系的顶层设计，既加强党的自身监督、自我监督，又要加强对国家机器的监督。所以说国家监察制度改革，是在这样一个背景下，为了实现党的监督和人民监督的有机结合，为了实现我们监察的全覆盖，所做的一次监督制度的顶层设计，也是事关全局的重大政治改革。

国家监察体制改革就是要强化党对反腐败工作的统一领导，要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及公职人员的国家监察体系，使党的监督和人民监督相结合，保证我们的监督力量能够延伸覆盖到所有行使公权力的公职人员，使得我们监督体制和监督机制更加制度化、规范化。

国家监察体制的改革，实际上是借鉴了古今中外的有益经验，是我们国家治理体系与时俱进不断创新的一个最新成果。我们古代就有监察制度。中国古代的监察制度起源于周朝，兴于秦汉，隋唐时期已经臻于完备，一直延续到了明清。当然，我们今天的监察体制改革，不是说简单的借鉴中国古代监察的经验。下面重点谈一下国家监察体制改革的重点内容有哪些，我想把它概括为四个方面：

第一，加强党对反腐败的统一领导，建立一个集中统一、权威高效的国家监察体制。目前，我们国家承担反腐败职能的机构较多。在政府内部有行政监察机关、审计机关、预防腐败部门。在政府外部有人大监督、司法监督。人民检察院还有反贪污、反渎职、预防职务犯罪的专门力量。这些重要的反腐败职能分散在多个机关中，多头负责，资源分散，难以形成高效的反腐败力量。国家监察体制改革目的就是要整合这些反腐败资源，建立起一个集中统一、权威高效的监察体系。这个集中统一、权威高效的监察体系，一个标志性的载体就是国家监察委员会。所以监察委员会是在保留原有的行政监察部门和预防腐败职能的基础上，整合承接了检察院的反贪、反渎、预防职务犯罪的职能，构建起了一个独立和集中行使监督权、调查权、处置权的国家统一的反腐败机构。这个机构同中国共产党的纪律检查机关合署办公，所以是在党的领导下的统一反腐败机构。

第二，实现监察的全覆盖。这个全覆盖就是要覆盖到所有行使公权力的公职人员。比如我们高校的教师、医院的医生。一般的人民团体、社会团体的一些工作人员，实际意义上也在行使一部分公权力，就像公立高校、公立医院的从业者，行使的职能、履行的职责也涉及公务，是广义上的行使公权力的公职人员。所以这次国家监察体制改革，就是要把所有的行使公权力的公职人员，全部纳入监察的对象范围，实行监察的全覆盖。

第三，要建立监察委员会和司法机关的衔接机制。因为我们设立监察委员会之后，就把检察院的反贪污贿赂、反渎职和预防职务犯罪的职能以及机构、人员，转隶到国家监察委员会。这样监察委员会就享有了监督权、调查权、处置权。为了确保国家监察机关发挥反腐败的功能，应当赋予监察机关一系列的监察手段。比如说采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定和留置。

第四，要强化对监察机关的监督和制约。国家监察委员会虽然是一个新设的国家机关，但是它行使的监察权,也是有法定权限范围和界限的，也必须接受监督和制约。监督来自于哪些方面呢？要接受党的监督，要接受人大的监督。因为它是由人民代表大会产生，对人民代表大会负责的，所以要接受人民代表大会的监督。前一段时间，北京、山西、浙江在省市一级成立了监察委员会，选举产生了监察委员会主任，整个过程都是由人民代表大会常务委员会负责的，所以说人民代表大会对监察委员会是有监督职权的。

监察委员会查办的腐败犯罪案件，由检察机关提起公诉、人民法院进行审判，这也体现了对监察委员会工作的监督制约。

 在自我监督方面，现在纪委以《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》出台为重要标志，已经探索出了一系列重要的自我监督的体制机制。比如说规定立案审查时间是90日，如果要延长必须经上级纪委批准。再比如说对财产的扣押、清点必须要有见证人或被扣押人在场，必须进行全程录像。财产的保管必须有严格的制度，也是要有全程录音录像。纪委和监察委员会合署办公，所以纪委自身这套严格的内部监督，自我约束机制，实际上也适用于监察委员会的内部监督的。

这些监督制度，加上发挥人民群众、舆论、社会各界的监督作用，就能实现对监察委员会的有效监督，确保国家监察委员会依法履行监察职责的重要保障。

谢谢大家！