反腐败制度建设重在补齐短板
发布时间：2017-07-04 作者：聂资鲁 点击数：
当前，腐败已经超越了国界，成为世界性的难题，严重影响着全球的政治和经济发展。因此，在《联合国反腐败公约》的框架下，研究中国的腐败与反腐败问题，尤其是中国反腐败国家立法问题，具有极其重要的时代意义和战略意义。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列反腐倡廉新理念新思想新战略。2013年1月22日，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上提出要“加强反腐败国家立法”，加强反腐倡廉的制度建设。2014年10月23日，党的十八届四中全会《决定》提出：“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。”可见，推进反腐败国家立法，就是落实总书记和党中央的决策部署，是在反腐败领域补齐依法治国的制度短板。
当前，我国反腐败已形成压倒性态势，但反腐形势依然严峻，人民群众对反腐败的期待依然较高。而我国反腐败立法却相对滞后，缺乏统一、规范、完善的反腐败基本法和若干反腐败单行法。因而，推进反腐败立法，首先应对现行反腐败法律法规进行系统和全面的梳理和评估，在此基础上，进行总体规划和战略安排。其次，应分别从反腐败基本法和反腐败单行法两大方面，挑选若干迫切需要制定的法律进行具体的研究与起草。笔者认为，进一步推进和完善反腐败立法，或可从以下几方面入手。
其一，建立与完善与《联合国反腐败公约》衔接的中国反腐败法律体系。以《反腐败法》为基础，在《反腐败法》中规定设立从中央到地方各级的预防腐败专职机构、在各级法院内部设立审计法庭、成立民间腐败预防组织；规定科学、合理的举报机制和举报人保护制度，规定金融实名制度，建立公民诚信体系；引入一定的民事处罚（罚款）制度；对于职务犯罪的预防，在《反腐败法》中设专章加以规定，以突显对职务犯罪的预防和打击力度。
其二，逐一制定《预防职务犯罪法》《防止利益冲突法》《反腐败国际合作法》和《行政程序法》等单行法。分别对公职人员的财产申报、资产处理、回避、离职后的限制、违法惩罚等制度以及反腐败中的国际司法合作（包括民事和刑事合作）作出规定。完善我国的《反洗钱法》《公务员法》《预算法》和相应的刑事法律制度，对涉及行政行为、行政程序、反洗钱的法律规定、公务员法律制度、刑法对于腐败犯罪的规定以及刑事诉讼程序等方面进行实证调查，提出改进建议。同时，制定《预防职务犯罪法》《防止利益冲突法》《反腐败国际合作法》和《行政程序法》等单行法实施细则，将具体的步骤、措施进行细化。
其三，加快制定《反腐败国际合作法》，使其在追逃追赃方面发挥积极作用。
其四，针对如何推进反腐败国家立法的战略和策略等问题展开深入研究，目标是所提出的战略和策略具有前瞻性和可操作性。
此外，推进反腐败立法还应有充分的技术保障。比如：推动建立不动产登记信息公开查询系统，让不动产统一登记制度为反腐添上一柄利刃；积极对接全球税收情报交换系统，充分利用全球打击逃税的契机，为中国的反腐行动增添技术支持。
一个国家的法律，是建立在自身国情和历史文化传统之上的，应有自己的特色。中国反腐败国家立法，既要吸收其他国家反腐败法律制度中的优秀成果，也应有契合中国国情和历史文化传统的特色。
出于推动反腐败国家立法和提高执法效力的考虑，应当深刻思考这些问题：哪些法需要制定？哪些不需要或只需要修订？为什么？立法的因素是什么？哪些因素占主导地位？指导反腐败立法的法律原则是什么？如何提高立法质量？如何保证实施的效果？等等。
笔者认为，用法治思维和法治方式反腐败，让权力在法治的轨道上运行，应当成为反腐败国家立法的基本原则。具体而言，即以《联合国反腐败公约》为基础，在博采众长的基础上，从中国现实出发，梳理出一套符合我国实际情况、具有合理性与可操作性的反腐败立法原则与方法，以及提供多部反腐败法律法规草案，并且提供推进反腐败国家立法的策略。对此，笔者提出以下问题：
关于反腐败立法体系的基本内涵及总体设计。《联合国反腐败公约》为各国反腐败立法提供了基本的指南和准则，具有重要的指导意义。中国的反腐败立法应以它为基准。但如何适用公约？根据中国的国情，在何种程度上把公约转化为国内立法？如何科学地确定反腐败立法体系的基本内涵？如何从宏观、中观、微观三个层次进行科学设计？如何加强党内法规、制度建设？如何贯彻目标明确、统筹兼顾、与时俱进和珠联璧合的设计原则？
关于反腐败基本法的顶层设计。党的十八大之后，反腐败立法成为公众最为关注的议题之一。但具体怎样用制度构建权力之“笼”？反腐败立法的着力点应在哪里？“顶层设计”的目的是协调解决好“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的问题。解决“不敢腐”，主要靠完善惩戒机制，应如何设计？解决“不能腐”，主要靠权力控制、限制，建设有限政府应如何设计？解决“不想腐”，主要靠加强廉洁教育和廉政文化建设。应如何设计？如何对已有的法律、法规以及党内法规、制度进行整合、完善？等等。
关于若干反腐败单行法的设计。反腐败单行法的基本内涵是什么？如何与公约接轨？哪几部法需要先行制定？如何对已有的相关法律、法规以及党内法规、制度进行整合、完善？预防主体的法律地位、权能、职责是什么？预防原则如何确立和确定？预防机理是什么？如何运行？如何监督？若根据各不同国家反腐败立法的特点和实践并基于中国国情，重点研究和起草《预防职务犯罪法》《防止利益冲突法》《行政程序法》《行政组织法》《监督法》《遗产税与赠与税法》《反腐败国际合作法》等，这样规划是否科学？是否有代表性？
关于若干反腐败配套实施细则的设计。配套实施细则应包含哪些内容？如何对已有的法律、法规以及党内法规、制度进行整合、完善？如果重点做好两方面的设计，即制订反腐败基本法的实施细则和若干反腐败单行法的实施细则，以及以公约为基准修改《预算法》《反洗钱法》等，是否具有科学性、代表性和可操作性？
推进反腐败国家立法的任务紧迫，上述若干问题都是在推进过程中必须思考和面对的问题和难点。
此外，在反腐败国家立法中，还需突出注意以下几点：一是在反腐败国家立法中突出中国共产党的领导地位与特殊作用；二是在反腐败国家立法中加强与中国共产党党内法规、制度的衔接；三是把反腐败国家立法建立在动员民众广泛参与的基础上；四是在反腐败国家立法中要注重精细化立法；五是在反腐败国家立法中要加大违法成本，震慑腐败犯罪。
（作者系湖南大学岳麓学者特聘教授、湖南大学法学院副院长、博士生导师）