创制中国特色监察权的伟大实践
发布时间：2017-11-29 作者：莫纪宏 点击数：
抛开了党对监察工作具有绝对领导权这个政治前提，监察委员会自身的存在以及监察委员会所行使的监察权就失去了任何意义。
随着国家监察体制改革试点工作在全国推开，在理论上必然会产生国家监察体制改革重大措施的制度化和法治化的问题，其中最核心的问题就是，监察委员会作为党领导下的反腐败机构，自身所行使的权力性质以及效力问题。
监察委员会是中国特色的反腐败机构
当下，关于监察委员会性质的讨论，有一些观点并不符合国家监察体制改革的初衷。例如，有的观点认为应将目前我国所有的监督机构合并，组成带有综合性监督功能的大监督机构；有的观点主张国家监察委员会具有高于国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关的职能；有的观点认为国家监察委员会属于取代检察机关的专门的法律监督机关等等。诸如此类的观点并没有准确体现我国基本政治制度的特点，与国家监察体制改革的目标也不一致。
根据中办印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》和全国人大常委会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，监察委员会是中国特色的反腐败机构，它主要行使国家监察权，对所有行使公权力的公职人员依法实施监察，履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。
监察委员会是党统一领导下的反腐败机构，也是“党管干部”原则指导下的对干部廉洁状况进行监督的专门机构。充分认识深化国家监察体制改革是确立中国特色监察体系的创制之举，明确监察委员会实质上就是反腐败工作机构，和纪委合署办公，代表党和国家行使监督权，是政治机关，也是特殊性质的国家机关，不是行政机关、司法机关。在履行监督、调查、处置职责过程中，始终坚持把讲政治放在首位，综合分析政治生态整体情况，把握“树木”和“森林”关系，有效运用监督执纪“四种形态”，把党的政策策略体现在工作实践中，不断增强反腐败工作的政治效果，在廉政建设和反腐败工作中真正把党的领导落实到位，推动形成风清气正的良好政治生态。监察委员会行使国家监察权，针对各种行使公权力的公职人员，而不是公职人员所在的党政机构，应当与党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等各种监督形式有机结合起来，形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。
国家监察制度设计体现“党管干部”原则
在我国现行的人民代表大会制度框架下，不存在可以与各级人大行使的国家权力相制约的其他性质的独立的国家权力。考察“监察权”的正当性和基本内容以及权力效力，必须从中国特色社会主义基本政治制度的构成来全面认识现行政治体制下各种权力的性质、归属及效力。
我国是共产党领导的社会主义国家，坚持党的领导是写进现行宪法序言的四项基本原则之一。我国现行宪法和法律所确立的人民代表大会制度本身是以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为基础的，执政党虽然不直接行使国家权力，但通过把党的政策转化为国家法律以及通过在国家机关中行使国家权力的党员干部的先锋模范带头作用，来实现党对国家生活和社会生活的政治领导。
在我国，作为执政党的中国共产党在国家治理和社会治理中享有全面的政治领导权、决策指挥权和监督权。党对行使国家权力的国家机关和国家机关工作人员实行的是政治监督，特别是通过“党管干部”原则来确保在国家机关和行使国家权力的组织、机构中的党员、领导干部能够廉洁奉公、遵纪守法、遵守职业操守。在实行多党制的国家中，在国家机关中执掌国家权力的各政党成员也要受到各自所在的政党的纪律约束，只不过在制度层面缺少统一和有效的来自政党的监督，很多国家采取了设立专门的反腐败机构的机制来专门监督公职人员的廉洁状况。
当然，“党管干部”原则还要与国家机关的干部人事管理制度结合起来，对国家机关中的公职人员具体的人事管理工作还需要国家机关自身的人事管理机构负责，才能起到应有的保障作用。故要在执政党的领导下，结合国家权力运行机制，创制国家监察权，管住行使公权力的所有公职人员，因此，旨在实现执政党反腐败使命的国家监察委员会行使的国家监察权，既有政治权力的性质，也有法律权力的特征，是具有中国特色的“监察权”。监察机关行使的“监察权”首先属于执政党的执政权的一部分，进入国家机构序列之后，又具有法律监督权的特性。“监察权”的双重性质深刻地体现了中国特色社会主义政治制度的鲜明特色，不能脱离中国的具体国情，甚至只是从单纯的概念、逻辑推理或者是从西方三权分立的权力构造理论来简单地认识监察权的性质与制度功能。抛开了党对监察工作具有绝对领导权这个政治前提，监察委员会自身的存在以及监察委员会所行使的监察权就失去了任何意义。
国家监察权具有丰富的制度功能
作为具有中国特色的监察权，首先，它与全国人大及地方各级人大依据宪法和法律所享有的国家权力并不矛盾，而是相辅相成的关系。根据我国现行宪法规定，人民行使国家权力的国家机关是全国人大及地方各级人大，国家监察委员会行使的国家监察权本身不构成对全国人大及地方各级人大行使的国家权力的制约，只是对在全国人大及地方各级人大中履行机关行政服务保障功能的公职人员的廉洁状况行使监察权，目的是为了保证各级人大在依法行使国家权力时获得一个良好的制度环境和一支高素质的人才队伍。各级人大公职人员不能以人大自身的国家权力机关性质，用“机关”的权力和权威来拒绝对公职人员个人的廉洁状况的监督。
其次，国家监察权不属于行政权，虽然国家监察委员会监督的对象主要集中在行政管理领域，但国家监察权是在执政党的领导下产生和行使的，监察权的效力范围远远超出行政权发挥作用的领域。
再次，监察权也不同于检察权。检察机关依据宪法和法律行使的是专门的法律监督权和检察权，对于构成违法犯罪的行为具有审查、批捕、公诉、抗诉和监督的权力，检察权着重解决的是行为的合法性问题，而监察权重点解决的是行使公权力的公职人员的廉洁状况，包含了对行为的一般法律监督和对涉嫌违法犯罪的行为进行富有实效的调查、甄别和确认。监察权与检察权完全可以相互配合、相互衔接、相互制约，共同发挥对公权力的监督作用。最后，监察权也不可能妨碍审判权。监察权解决的是如何最大限度地发现腐败和违法犯罪问题线索，通过“管人”来提升审判权的公正性。总之，国家监察权与国家权力机关行使的权力、政府行使的行政权以及检察权、审判权是相辅相成的。国家监察委员会依法行使国家监察权，协助其他各种国家权力的有效运行，真正地把各种权力关进制度的笼子。
中国特色的监察权在制度上不是可有可无的，既反映了中国特色社会主义政治制度的特征，也是在党的领导下进行反腐败工作的实践要求，不可能被其他机关的监督权所简单代替。从创制中国特色监察权的角度来认识国家监察体制改革的重大意义，可以更加有效地把党的领导与依法治国有机结合起来，可以在制度上进一步落实“党管干部”原则、保证行使公权力的公职人员廉洁自律，可以从制度源头保证掌握公权力的人真正敬畏权力、慎用权力，最大限度地将公权力行使者的行为纳入廉洁政治轨道，实现建设廉洁政治的目标。
（作者系中国社会科学院法学研究所研究员）