健全党和国家监督体系的实践路径
发布时间：2018-06-25 作者：吴建雄 点击数：
健全党和国家监督体系，完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排，是“把权力关进制度笼子”重要理念的制度体现，是对公民权利的有效保障。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”这为健全新时代党和国家监督体系提供了理念遵循和路径指引。
1.加强党内监督
构建监督体系，意味着各种监督方式相互联系、有机运转。党的十九大报告所强调的监督体系，最为突出的特点是“党统一指挥”，可见，党的统一领导是监督体系的核心。这是中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征和中国特色社会主义制度的最大优势的明确彰显。坚持党的集中统一领导，最根本的是坚持以习近平同志为核心的党中央的统一领导和指挥。从历史经验看，中国共产党自成立以来，党风廉政建设和反腐败斗争都是由党统一领导的，并被不同时代赋予新的不同要求。党的执政水平直接决定着监督工作的运行情况，什么时候党能够统一领导，什么时候监督工作就能有效运行，党的统一领导一旦弱化，整个监督体系就会陷入困境。只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力制度保障。党的十八大以来，习近平总书记旗帜鲜明、立场坚定，把维护党中央集中统一领导，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，贯彻落实党的理论和路线方针政策，确保全党令行禁止等列为党内监督的主要内容，积极探索党在长期执政条件下自我监督的有效途径。
《中国共产党章程》规定，“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关”，并将“维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作”规定为其主要任务。加强党内监督的一个重要方式，就是各级纪委认真履行职责，充分发挥党内监督在整个监督体系中的导向引领作用。纪委要在党委领导下，组织制定、实施有关党风廉政建设和反腐败工作的计划、措施、制度、规定等，并进行督促检查，保证计划和措施的顺利实施，保证制度和规定的贯彻落实；把党风廉政建设和反腐败各项任务分解、细化，落实工作责任制，使有关部门互相配合、协同动作。同时，应通过健全完善相关机制平台发挥组织协调作用，使党内执纪监督问责与其他各种监督方式实现信息畅通、机制衔接。比如，党内监督和司法监督之间，在制度上不能有冲突，不能相互抵消；民主监督、群众监督和舆论监督实质上是人民群众对党和政府的监督，实现党的自我监督和群众监督的贯通，需要建立相对独立的举报平台。纪委在监督体系中的协调作用就是上下贯通、形成合力，助力党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系的构建。
2.深化国家机关监督
国家机关监督是党和国家监督体系的重要一环。监察法规定，“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”，职责是“对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严”，这就通过国家立法把党对反腐败工作集中统一领导的体制机制固定下来，把制度优势转化为治理效能。监察监督在实施中需要同党内监督结合起来。监察机关要依法对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责等，以实现对所有行使公权力的公职人员是否勤政廉政监督的全覆盖。
国家机关监督必须突出人大监督。人大监督的实质，就是从制度上确保宪法和法律得到正确实施，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。人大机关监督与检察机关的法律监督的最大区别是，前者主要是对行政机关、监察机关、检察机关和审判机关是否依法履行职能实施的监督，后者主要是对诉讼领域的执法活动是否公正合法实施的监督。人大及其常委会行使监督权的实质，就是按照宪法和法律所赋予的职权，通过听取审议工作报告、组织执法检查、提出询问或质询等方式，对行政、监察、审判、检察机关的权力运行情况进行有效的监督，以防止其权力滥用，保证国家机器按照人民的意志依法运行。十三届全国人大一次会议设立的宪法和法律委员会、监察和司法委员会，就是强化人大监督的重要体现。
3.完善民主监督
民主监督主要指人民政协和民主党派的监督。应把对社会发展重大问题的关注和对百姓最关心的日常生活问题的关注结合起来，使人民政协和民主党派既参与国家重大政治问题，又面向基层、贴近民众。坚持宏观问题监督与微观问题监督结合、重点监督问题和日常监督工作结合、民主监督的已有形式与新形式结合等。完善民主监督的主要途径包括：建立信息沟通、资源共享制度，加强政协与党委、政府、人大和社会各界的互相沟通，及时了解各方面的信息；建立各级政协与各级党委、政府、人大固定的对口联系制度和工作制度，互相通报监督工作的进展情况；建立重大决策的征求意见制度，在有关经济建设、社会发展和人民群众关心的重大问题决策之前，各级党组织、政府、人大、政协应主动邀请社会各界知名专家、学者帮助咨询、论证、调研，充分听取各方面意见；建立健全民主监督员和监督小组机制，各级政协定期向各部门各单位派出民主监督员和监督小组，在主席会议和常委会领导下开展民主监督工作。
4.强化司法监督
司法监督是党和国家监督体系的刚性支撑，肩负着惩治腐败犯罪、保障公共权力正当运行的法定职责。在司法实践中，职务犯罪的刑事司法和普通犯罪的刑事司法虽然都是对犯罪行为的法律评价和刑罚处罚，但有着不同的本质特征。职务犯罪刑事诉讼有三重价值目标：打击犯罪、反腐倡廉、维护人民主权。司法监督是反腐败政治任务的重要组成部分，是对监察机关腐败治理成果的确认和巩固，旨在维护国家公共权力的廉洁性、公正性和人民性。实践中，应建立健全司法机关与监察机关的配合制约机制，加强与监察委员会在查办案件中的配合协作，不断完善案件移送、证据审查、程序把关等机制，有效整合办案资源；积极推进司法体制改革，构建符合反腐败司法规律的体制模式，提高职务犯罪审查逮捕、审查起诉和刑事审判的整体效能；健全行政执法与司法衔接机制，畅通执法司法信息交流，完善司法机关提前介入、联席会议等机制制度，提升共同打击腐败的能力。
5.有序开展群众监督和舆论监督
群众监督和舆论监督在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着不可或缺的作用。从本质上讲，舆论监督是人民群众行使监督权利的一种直接方式，国家机关和国家工作人员都应当自觉接受群众监督和舆论监督，并创造条件、拓宽渠道，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。在信息技术快速发展的今天，互联网日益成为人民群众传递信息、参与社会事务的重要渠道，应高度重视运用和规范网络监督，建立健全网络舆情收集、研判、处置机制和引导、反馈、应对机制，对反映领导干部违纪违法问题的要及时调查处理，对反映失实的要及时澄清，对诬告陷害的要追究责任。同时，加快网络监督的法治建设进程，制定舆论监督、网络管理等相关法规，对舆论监督主体的权利与义务等加以明确而具体的规定。
此外，还要建立舆论监督的良性互动机制。任何监督形式都有自身难以超越的局限性，舆论监督也不例外。舆论监督是以公民权利为基础的由下而上的监督形式，对具体问题的解决和公共权力运行不具有强制性和刚性影响。因此，需要充分利用其他监督形式的优势，形成内外结合、纵横交错的网络化监督格局。切实发挥舆论监督在和谐社会构建中的作用，积极借助群众监督、民主党派监督等监督形式，建立全方位、立体化的党和国家监督体系，确保权力行使的合法性和有效性。
（作者：系湘潭大学教授、中国反腐败司法研究中心主任、国家社科基金特别委托项目“中国特色社会主义国家监察制度研究”〔项目17@ZH020〕首席专家）