增强制度执行力：依规治党的实现路径
发布时间：2018-08-31 作者：蔡文华 点击数：
［摘要］党内制度在规范政党组织和党员行为方面起到基础性作用，各级党组织和全体党员是执行制度的主体，他们能否严格遵守党内各项规章制度是中央推进制度治党的关键。从制度执行的要素看，主体责任不明确、制度认识泛化、制度内容错位、制度监督松软是影响制度成效的主要原因。深入推进依规治党，需要加大制度执行的力度，构建内容简明、分类合理、易于辨识的制度体系，强化党内制度监督主体的责任落实，在党内形成执行制度的价值认同和文化共识，夯实制度执行的思想根基。
党的十九大提出，“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中”{1}。一项制度有没有成效，关键在于这一制度规定有没有成为硬性约束，起到导向作用，发挥出惩戒和震慑效力。中国共产党历来注重加强自身制度建设，严格规范入党程序、党员教育管理、党组织活动规范、作风建设等领域的制度，不仅建立了完备的制度体系，而且大力推进制度的落实。随着全面从严治党和依规治党的深入推进，党内制度执行不严格、落实不到位等问题凸显。为此，要从制度本身及其外在制约因素等方面来探讨如何提高其执行的力度，确保制度发挥出更高的成效。
一、增强制度执行力是推进依规治党的重要环节
制度治党、依规治党是全面从严治党的重要途径，制度的创建和实施则是依规治党的基础，目前，已经制定了较为完善的党内法规制度文本，从内容上构建起相互联系的制度网络，但是在增强制度执行力方面还存在短板，主要表现在制度的执行还不够严格，力度不够大。习近平曾指出：“我们的制度不少，可以说基本形成，但不要让它们形同虚设，成为‘稻草人’，形成‘破窗效应’。很多情况没有监督，违反了也没有任何处理”。{2}十八大以来，中央对党内法规制度进行清理，并对多项法规进行修订，但是制度虚设、执行难的问题并没有得到根本改善，有些制度还是停留在文本层面，落实起来较为困难。在全面从严治党向纵深推进的过程中，制度治党、依规治党显得愈发重要，制度的力量要充分彰显出来，必须发挥制度的引导、约束或震慑作用。从依规治党的几个要素看，具备良好的法规制度是前提，这是属于静态的存在，而制度的运用或者说制度的执行就是检验制度效果的标准，很多违纪案例显示，有些党员是明知制度的底线而故意触犯，他们或是抱有侥幸心理，或是由于秉承法不责众的想法，这正反映了制度的权威不够，执行的标准不严等问题。中共中央纪委监察部发布的数据显示，“今年5月全国共查处违反八项规定精神问题4973起，7199人受到处理，4981人受到党纪政务处理”{3}。顶风违纪问题如此突出，说明有规不依是我们依规治党当中最为棘手的难题。这其中既有违纪者自身认识偏差，也有我们在制度运用过程中监督不到位等原因。
二、影响党内制度执行力的因素分析
由于党内制度的复杂性，衡量其能否得到执行的标准也就显得不够明晰，有些违规违纪行为造成的后果不严重、不明显，有些违规行为本身比较隐蔽，还有的违规行为不易界定。不过，从党内制度执行的要素看，主要是制度自身存在一些问题，另外制度执行主体和监督主体也有许多亟待改进的地方，这些因素影响到党内制度执行的实际成效。
第一，制度认识的“泛化”。中国共产党在长期革命斗争和社会主义建设过程中探索和建立起来的各项制度是实践总结的成果，在维系组织形态和组织活动方面发挥了极其重要的作用。党内制度从总体上看是完整和严谨的，涵盖了领导制度、工作制度、组织制度等诸多领域的规范，有力地协调了党政关系、党群关系，严肃了党内政治生活，约束了党员干部的言行举止。从执行的层面看，党内制度也存在一些不足，主要表现为党务工作中，有些部门或者领导喜欢讲制度，也相信制度的力量，于是将很多工作规范也纳入到制度范畴。从制度的内涵看，它是指一定范围内的成员共同遵守的办事规程或行为准则。虽然党内制度的外延比较宽泛，但严格地讲，一些单位内部的工作规范不应归入党内制度之中，这些只是部分单位自己的制度，范围窄，适用对象相对有限。而党内制度应该是全局范围内的规范，对全党有普遍的约束力。最关键的一点，党内制度具有绝对的权威，各地区各部门在制定本区域和本单位的规定时不能违背党内制度的基本原则。只有这样认识党内制度，才能避免狭隘理解党内制度的内涵，树立党内制度的大局观，自觉与党中央保持一致。也不会因为小范围的“制度”执行不力影响到党内制度的权威和声誉。
第二，制度内容的“错位”。制度产生于人们的实践活动，是人类行为的结果，“它体现或反映了实践行为本身的现实需要，是在人的行为的反复磨合中产生的，而且是非常必要而有效的行为规则”{4}。党内制度的形成来自经验的总结和理性的选择，这其中既有基本原则的坚持，也是不断地试错与改进的过程。我们要看到党内有不少制度仍处在发展过程中，不是很完善，影响到制度的执行。这在很大程度上是因为制度制定中有不合理的因素，这种不合理主要源于制度设计中的调研和论证不够，靠理性思维和逻辑推理进行内容设定，不能全面反映党内活动或党员个体的现实需要，不能有效整合组织行为。出现这种情况的根本原因还是在于制度制定者没有很好地从制度执行主体的角度出发考虑问题，预先设定了自己所认定的目标，这一目标并不完全符合约束对象的客观实际，就造成了制度设计在内容和目标上错位。
第三，制度监督的“松软”。党内制度与其他制度一样，具有鲜明的社会性和强制性，这种强制可以是组织权威的存在，也可以是专门监督机构的威慑或者党内舆论的谴责。十八大以来，中央提出以制度治党和思想建党相结合的思路，力求以党员思想觉悟和理论素养的提升来推进制度建设。同时，从制度本身的属性而言，要靠外部的约束才能促成制度的落实，这里就存在制度监督的问题。制度监督不同于党内监督、也不同于党纪监督，它侧重于制度原则和制度条文的贯彻，也包括对违背制度行为的惩处。当前，党内制度监督存在的一个很大问题就是主体多元和不明确，这也导致在监督落实上存在权责不清，监督力度不够等现象。另一个方面的问题就是责任内容不具体，一些组织或负责人没有比较清晰的制度监督意识，没有将行为与制度标准及规范对接好，把工作失职作为监督的主要内容，没有比对违反了党内哪些制度，这是长期以来我们制度观念不强的一个直接体现，其后果就是一些党组织和负责人不愿意深入掌握各项制度的具体细则，党内制度监督缺乏证据支撑。
三、增强党内制度执行力的举措
从制度执行的几个要素看，制度制定、制度文本、制度执行主体、制度执行的监督主体等因素都决定了制度执行的成效。在制度治党、依规制度的背景下，制度的效力更多地体现为实施的效果，制度也只有被贯彻落实才能体现其价值。从党的性质和传统看，党员自觉和自律是制度执行的首要前提，但是，要提升制度执行的力度，还需要健全制度文本及体系，使党员将制度内化于心并切实加大制度执行的监督力度，形成制度执行的合力，使制度治党、依规治党更加规范有序。
第一，构建内容简明、分类合理且较为稳定的制度体系，为党员提供清晰易辨的文本遵循和行为指南。十八大以来，中央及时废止和修改了一些党内法规制度，使党内制度更具有时代性和前瞻性，这项工作对于制度治党、依规治党有着重大意义。从新修订的多项制度看，有关部门都是进行广泛征求意见、缜密论证，集中了全党的智慧，这些制度的体例和文字表述也都更加科学全面。不过，我们也要看到，当前制度执行不力，一些制度成为“摆设”，在很大程度上与制度本身的缺陷有关，有些制度内容过时、表述陈旧，还有不少制度在制定时就因为不成熟而采取试行的办法，多年都没有改进完善。当前党内制度的内容已经很多，以中央名义颁布的制度多达上千件，加之地方的配套制度或具有地方特点的制度，其总数十分庞大。其中地方颁布的很多制度是对中央颁布制度的具体化，对于一般党员干部而言，面对这么多与党内生活息息相关的制度，仔细研读相应的文本需要较多的时间和精力，能够娴熟地掌握并运用更是有一定难度。
解决这一问题的关键是要对制度类别进行归纳，形成一个比较明晰的体系以及子体系。在制定制度的时候，一定要着眼于体系构建这个框架，将制度分门别类进行梳理，使得党员干部对党内制度有较具体的认识，从一些党内制度汇编的分类看，有的根据党章的条理分为党员、党员干部、组织、党的纪律板块，有的将之分为法规类、组织制度类、作风建设类、党员管理类、干部选用类、教育培训类、纪律监督类，不同的逻辑架构会整理出不同类型的制度子体系。目前缺乏对整个制度体系的把握，因此有些制度处在边缘化的位置，有些制度会出现反复强调的问题。这都给党员认知带来不便，要清理那些长期成摆设或者内容重复的制度，将管用的制度按照一定的结构汇编起来，为党员干部提供学习遵循的指南。以干部人事制度为例，中央对选人用人工作非常重视，先后出台了干部选拔任用工作条例、干部选拔任用工作监督、责任追究办法、问责、交流回避等诸多制度，织起了一张严密的制度之网，综观这些制度，形成于不同的时期，着眼于解决不同的问题，这些制度之间有很紧密的关系，但是其结构体系还不够明确，需要弄清楚哪些是主体性制度、哪些是补充性制度、哪些是解释性说明，使广大党员对干部人事制度的主要规定有完整的认识。
制度的外在形态是规范性的文本，制度体系的科学合理首先应体现为文本的系统化、科学化。党内各种制度与党务活动以及党的工作紧密相连，党员干部和各级组织的日常行动都是以制度作为尺度，以之为参照，在开展活动的过程中逐渐潜移默化为行动自觉，党组织既定目标是否能实现、组织行动效率是否较高、党的各方面建设是否顺利开展，成为检验制度是否得以充分执行的参照，其实际成效也作为进一步改进制度的依据。从这个角度看，制度文本、党建实践、制度成效之间存在极为密切的关系，其连接点就是党员对文本的理解以及遵循。要提高党员对制度的执行成效，一定要高度重视文本的权威性，这种权威来自制度本身所具有的全局性、实践性、预见性和稳定性，与其不断出台制度，显示对某项工作的重视，不如事先做好规划，形成相互关联、内在衔接的制度网络，一旦制度制定好以后就使其持续发挥作用，不要经常改动。在制度文本颁布实施后，要鼓励党员经常学习，作为党内生活的一部分，避免对新出台制度搞一阵风式的学习，只有立足于党员身份、党务工作的实际，党员对制度的理解和把握才会更加精准，制度的标杆作用才能更充分地发挥出来。
第二，建立制度执行的约束机制，强化党内制度监督主体的责任落实，充分发挥外部力量的监督作用。党内制度是规范全党政治生活和秩序的硬性约束，在全面从严治党的要求下，严格遵守党章党规党纪成为净化党内政治生态的重要举措，各级组织及全体党员都要遵守党内制度的尺度，不逾矩，不踩线，只有这样才有良好的政治秩序和组织凝聚力。一段时期以来，有少部分党员理想信念淡薄、作风不正、纪律松弛，出现违规违法的情况。党内执纪监督之所以不能起到很好的震慑和纠偏作用，就是党内制度监督不严，该发现的问题没有发现，该处分的违规违纪行为没有处分。党的十八届三中全会提出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，首次将党委和纪委的廉政责任提了出来，显示了党要管党、从严治党的决心，也是对执纪监督主体责任的准确把握。十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》明确规定党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，党委（党组）在党内监督中负主体责任，党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，这些内容深化了我们对制度监督主体的认识，党委和纪委在落实党内制度方面肩负着重要职责，是制度执行的主导力量，衡量一个地方和部门的制度执行情况如何，就可以将之与党委和纪委工作直接挂钩，在这一要求下，党委落实全面从严治党责任即是督促依规治党的落实。
制度治党、依规治党的关键环节就是要把追究违规违纪行为作为重点，有规必依、执纪必严，党委和纪委有明确的责任界限，要就各种失职行为进行惩处，使得党内制度的执行主体和监督主体受到约束。《中国共产党问责条例》明确规定，党组织按照职责权限，追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任，体现了对监督者的一种监督。严格落实党的制度，要以追责问责作为手段，体现出制度的刚性和威慑力，党内制度的执行依靠动员和教育，更要对不执行制度的行为进行问责，以问责督促落实整改，以问责倒逼相关的党组织和领导干部履行好自己的职责。上级组织在推动制度落实方面具有重要作用，问责所形成的震慑就是确保制度得以执行的推动力，是一种鲜明的导向，让制度彰显了刚性约束力。
要强化党组织在制度执行中的监督责任，就需要进一步明确党组织和领导干部对本单位本部门党务及党员干部落实党内制度的督促检查职责，加大对监督缺位的追究，对不执行制度的行为及时进行纠正，对践踏制度的组织及人员给予严肃处理，而对放任监管的当事人及组织要进行问责。“中央改革办专门成立了督察局，对重点改革文件执行情况进行督察。把党内法规执行纳入党委督察重要内容，建立健全党内法规执行检查常态化机制，坚决维护制度的严肃性和权威性。”{5}这一举措为推进党内制度执行起到了外部督导作用。“2013年以来，中央国家机关工委每年都对中央国家机关贯彻执行八项规定情况进行监督监察，2014年11月至2015年4月还对中央国家机关执行《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》情况进行历史上首次全面检查。”{6}这些检查工作有力推动了中央国家机关贯彻落实相关制度。如果能够建立起制度执行的督导监察评估机制，把制度落实与全面从严治党主体责任挂钩，完善责任内容，健全工作方式，有较为完善的制度评估指标，那么，党内制度的实施就有了充分的政治保障和机制约束，制度执行过程中的随意性会大大降低。
第三，增强党员的制度意识，提高党员违反制度的成本，以正反激励的方式形成执行制度的价值认同和文化共识。从近一段时期的党内制度建设的实践看，违规违纪现象屡禁不绝的一个重要原因还在于一些党员干部对制度的理解存在偏差，不能适应十八大以来中央全面从严治党的要求。以习近平同志为核心的党中央以作风建设为突破口、以制度建设为长效保障，加大了对各类违规行为的审查和惩处力度。然而，少数党员没有感受到中央治党的新理念和新办法，漠视党内规矩和制度，还有一些党员心存侥幸，认为自己的违规行为比较隐蔽或者是后果轻微，甚至有极少数党员还相信“潜规则”，认为有关系可以解决后顾之忧，诸如此类的动机和考量使得不执行制度或变相执行制度成为较为常见的现象。换个角度看，一些党员之所以不执行制度，要么是不了解制度，要么是明知故犯，有名利可图，或是满足一己之欲，这就不仅仅是认识上的误区，也反映了制度执行背后的“物质诱惑”和“利益驱动”的力量之强，党员干部能否执行制度固然与制度本身有很大关系，而事实上与违反制度给个人带来的收益有直接关系，因此，监督制度执行也就是要斩断这种利益回报，特别是加大对违规党员的惩处力度，加强对违规党员的通报和宣传，形成震慑，以坚守底线维护制度权威。
制度的执行最终是靠人的行动，外部的震慑只是起到一时的作用，要持续发挥制度的作用还得依靠组织成员的制度意识，使其能自觉遵循制度要求。一个政党、一个组织乃至一个社会需要制度来维系内部的秩序，其前提是制度具有权威性和有效性，组织成员能发自内心地尊重制度、服从制度、维护制度。从制度的内容、内在依据、预期目标看，它本身包含着理性认知、价值取向、道德标准，是一种观念和文化体系，支配着人们对制度的判断与选择，也决定了人们在对待制度方面的一种取舍，要么积极执行、要么选择忽视甚至排斥。党内制度是维系庞大组织的纽带，这些制度继承了优良的历史传统，是管党治党的经验总结，蕴含了中国共产党人的价值和文化，如民主集中制、党内民主制度、党内纪律等都有其内在的理论逻辑，反映了马克思主义政党的属性和特征。从党员对制度的认知看，政治觉悟和理论素养的提升显得尤为重要，习近平在党的群众路线教育实践活动总结会上提出要“坚持思想建党和制度治党紧密结合”，“现在，一个比较明显的问题就是轻视思想政治工作，以为定了制度、有了规章就万事大吉了，……正是这样的简单化和片面性，使一些本来可以落实的制度得不到落实。……要使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程”。{7}加强党的制度建设需要大力加强党内制度文化建设，增强广大党员的制度认同感。
禁止性的规范具有很强的威慑力，在党内制度中占据重要地位，这类制度是以党纪处分、党内问责等作为实施保障。原则性的制度和倡导性的制度是从党组织生活的角度提出的比较高的要求或者说基本规范，属于正面的标杆。不管是禁止性制度还是倡导性制度，它们都起到行为引导作用，是中央依规治党的依据。从制度执行的角度看，各级党组织和党员遵循党内的各项规定，就是制度治党所要达到的目标，然而，理解制度尤其是明晰制度背后的思想乃至传统或价值显得更加重要，中国共产党有着优良传统，崇尚共产主义道德，注重以现代文明推进党的建设，党内不少制度文本及规则都体现了这些要素。“依规治党是全面从严治党的方式和手段，既是实践层面的探索，又是思想理论的创新，体现的是运用法治思维和法治方式来管党治党。”{8}“中央八项规定”背后也凝聚了新形势下党风的时代要求，如果党员干部能够从这些制度背后去认识制度特色和根本要求，就能从文化和价值这个更加宽广的角度来看待各项制度，使自己的行为更加符合中央要求，能在思想认识和理论视野上与中央保持一致，这是一种更深层次的思想自觉，有了这种自觉才能在行动上更加自律。“作为一个意识形态特征鲜明且将思想建设作为优良传统的无产阶级政党而言，党员需要不断加强对法规的学习和理解，以高度的政治责任感加强行为自律，形成团体的自我约束。”{9}有了这样的理论准备和文化熏染，党内制度就会成为党员思想上无形的“准绳”，制度治党也会具备更加坚实的基础。
总之，党内制度建设作为党的建设的一个重要方面，越来越显示其基础性地位和作用，从党的建设经验看，制度建设犹如一条主线贯穿到党建的各个领域，有着提纲挈领的作用，党内制度不在多，要精要管用，这种管用就体现为制度规范简洁、易于执行且能被广泛地遵守。“任何一项党内法规必然有其产生的现实环境，必然要为解决某一问题而存在，这是法规的外在需要；任何一项党内法规必然要有一套思想理论作支撑，必然要为实现某一理想或价值而存在，这是法规的内在用意，二者缺一不可。”{10}从这个角度看，党内制度虽然表现为诸多行动准则和行为规范，实际上是凝聚着一种包含了共产主义价值观的政治理念，所谓“内化于心、外化于行”，就是党员要理性认识党内制度的刚性约束，把遵守制度与提高党性修养结合起来，这也是制度建设的一个难点。提高党内制度执行的力度，既需要制度本身科学合理，也需要党员的制度信仰，同时还要有外在的监督，具备这些要素，党内的政治生活和政治秩序就会更加良好，制度治党、依规治党就会更加有力、有效。
［作者为中共重庆市委党校党建教研部教授］