香港的廉政之路：经验与启示

香港是国际上公认的清廉社会之一。香港的廉政公署长期以来一直被其他国家和地区的政府以及政府有关机构视为楷模。那么，香港是如何一步步建立起廉洁社会的？

就我们多年的研究结果来看，在国际上真正称得上廉洁社会的为数不多，在亚洲地区更少。香港在“透明国际”组织每年颁布的“腐败感知指数”中清廉程度一向名列前茅，就2015年的排名来看，香港在168个国家和地区中名列第18位。

认识香港的廉政之路，要从历史角度来看。香港社会在上世纪六七十年代时腐败盛行。当时的香港面临着很多问题，人口激增，经济刚刚开始加速发展，但是制度并不完善，处于转型时期，管治方面有许多漏洞。贪污腐败的歪风渗透了社会的每个角落，行贿受贿成为一种社会风气，弥漫在社会的各个层面。在消防部门、房屋署、入境管理处、劳工管理处等直接和民众有各种联系的社会服务部门，可以说是腐败成风，到处有人“寻租”。当时，腐败、毒品交易、赌博、黑社会甚至娼妓，在香港都发展得非常严重。香港曾经有过这样一段黑暗的历史，所以香港人特别珍惜今天的廉洁社会风气。

到了1970年代，廉政已势在必行，因为腐败到了令人无法容忍的地步。廉政公署（下称“廉署”）于1974年2月成立，它成立之后的第一个任务，就是要把香港警队中的一个高级警司、英国人葛柏（Peter Fitzroy Godber，1922-）逮捕归案。葛柏已于1973年退休，随后逃往英国。当时廉署克服重重困难，最后在1975年年初成功将葛柏引渡回香港。葛柏最终获判入狱四年并赔偿港币25000元。这件事大快人心，令廉署的威望大大提高。

这件事在香港很快掀起了一场“静默的革命”，它不是一场轰轰烈烈、通常意义上的暴力革命。它无声无息，但在很大程度上彻底改变了香港社会，使香港社会从一个腐败甚至十分黑暗的社会，逐渐发展到了我们今天看到的一个清廉健康的社会。

廉署在初创时期的1974年到1977年，短短三四年时间里就查办了260名贪污警员，可以说相当有成效。就香港的经验来看，廉署反腐收效之所以如此显著，一大原因是社会参与。

社会参与在很大程度上反映了公众对廉署的信心、支持和信任。廉署在成立的第一年，就收到了多达三千多份举报。过去香港政府也不断鼓励公众举报，但在廉署成立之前，举报的情况一直不容乐观。到了廉署成立之后，举报的数量大大增加。特别是在大量举报信函当中，差不多有三分之二都是实名举报。也就是说，民众对廉署的信任达到了很高的程度，不在乎告诉廉署个人的姓名、身份等信息，这在很大程度上促进了廉署对案件的侦破。目前实名举报的比例差不多在七八成。相比之下，内地在这方面还有很大差距。

公众的支持为廉署有效开展工作创造了很好的外部条件，另一方面，从内在因素来说，廉署在制度建设上也有不少具体举措。 廉署成立之后，基本上在十多年的时间内，主要工作是放在加大惩处办案查案上。到1980年代后，廉署的工作重心有所调整。在办案查案的同时，香港政府和廉署加大了制度建设的力度。也就是说，从运动反腐和高压反腐，逐渐过渡到了我们现在常说的制度反腐，工作重点是以制度建设来维护政府的廉洁。

香港采取的是惩处、预防和教育“三管齐下”的策略。查案办案，重在预防；此外，加强在全社会范围内的教育，提高公众的廉洁素养，同时建立各种有助于预防腐败和控制腐败的制度，例如财产申报制度、操守审查制度、政府采购制度、利益申报机制、财务管理制度等等。但也不仅仅限于这么几项制度，香港在制度建设方面构造的是一个系统工程，意在阻塞各种可能导致腐败的漏洞，从制度着手来预防和控制腐败。

就公务员制度的建设而言，廉署在公务员实务中提倡“三知”：知彼、知己，以及知行合一。知彼就是要了解香港的法规，同时也要了解腐败，了解可能出现的一些诱导因素。作为一个公务员要保持廉洁，就必须知道有哪些腐败风险。不但知道哪些是腐败，哪些不是腐败，还必须知道在日常工作中有哪些可能引发腐败的薄弱环节。

廉署的“三管齐下”策略是十分成功的。首先，由于加大惩处的力度、积极查案办案，使得腐败分子不敢贪，形成了强大的威慑力。其次，由于在积极预防方面做了大量的工作，加强了制度建设，推行了很多有助于廉政建设的法规，或者是建立了许多相关程序来堵塞种种腐败漏洞，使得腐败分子想贪也不能贪，没有机会贪。再次，由于积极开展公民教育，提高了社会对腐败问题的认知和警惕，使得政府官员不想贪。“不想贪”，实际上是廉政建设的最高境界。

我们回头来看中国内地的情况，现在加大反腐力度之后，应该说在让官员不敢贪这个方面做得相当不错。至于不能贪，也有很大的改善，但不能说在这方面已经做得非常完美，还有相当长的路要走。至于不想贪方面，有很多工作要做，尤其是对腐败容忍度的问题。

制度反腐是近年来廉署反腐的重点。那么，它通过哪些机制和哪些机构来从事廉政建设的呢？廉署是香港主要的反腐机构，处于反腐工作的中心。其内部构成分为三大块，一是执行处，二是防止贪污处，三是社区关系处。每一块分别负责“三管”（惩处、预防和教育）中的一管。社区关系处在香港各区设有自己的办事处，和公众保持非常密切的良性互动。

廉署有四大咨询委员会：贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会、社区关系市民咨询委员会。它们主要从事两项工作，一个是对廉政工作提出咨询。参与咨询委员会工作的人基本上都是社会知名人士、各个领域的精英，对社会的情况十分了解，他们在一定程度上也能代表公众说话。第二方面的工作，是监督廉署。廉署是独立的，而且权限非常之大，它本身必须受到监督。

廉署的具体权力非常大，有逮捕权、调查权、搜查权，也有获取财产的情报权。但是廉署的权力也是受制约的。它必须向行政长官或者行政会议报告它的工作，必须接受立法会的质询，在一些重大问题上必须去立法会解释或予以说明。廉署可以调查，可以提出检控，但并不一定能够立案。廉署有时候也会遇到一些困难。例如它在调查之后认为证据确凿，要提出检控，但是如果没有得到核准，就必须从头核实，甚至重新开始调查。所以廉署的工作必须做得非常细致。廉署也非常重视内部监督、员工的操守。公众、媒体的监督，对廉署更是家常便饭，他们要经常面对媒体。在香港，对廉署的工作可以进行投诉。

如今，廉洁已经成为香港社会的核心价值之一，是香港的竞争优势，也是国际社会高度推崇的香港制度特色。在香港成为国际上最廉洁社会之一的过程中，香港市民扮演了重要角色。

根据廉署对香港公众的民意调查，如10分是最高的容忍度，0分是完全不能容忍，调查结果平均是1分，基本接近0，平均容忍度是相当之低的。廉署非常关注能不能形成“零容忍”的社会政治文化。就是贪一块钱也不行，更不用说贪几万、几十万或上百万了。这是一种文化氛围，是一种良性社会机制。人人思廉、崇廉、向廉，是崇高的思想境界。

廉署还专门针对青年人做一些教育工作。比如，在各个高校推行“廉政大使”计划。工作重点放在高校是非常明智的，因为高校的青年都是精英，他们代表着社会未来的走向，这批人将来在社会各个领域都是领军人物，所以他们的诚信和廉洁是非常重要的。各个高校都有“廉政大使”计划，从2007年开始，每年招募。“廉政大使”们会在各个高校举办演讲等活动。这些活动吸引了大量青年学生参与。在香港城市大学，学生们就提出了“城诚成”（城大、诚信、成功）以及“让诚信起飞”这样的口号，然后开展一系列活动。这不光有助于廉政工作，就是对培养青年人，也有积极意义。

我们最近做了一项民意调查，对象是香港的大学生，目的是了解香港以大学生为代表的青年人对腐败的容忍度如何。通过随机抽样，最后回收到1049份有效问卷。样本中有27%的人曾经参加过廉署举办的各种各样的活动，所以廉署的影响力还是不小的。

但是我们也发现，在一些假设的具体状况下，有些学生会放松对腐败的警惕性，在一定程度上容忍腐败。比如，有些学生觉得，如果腐败能够提高效率的话便可容忍。另外我们还发现，在香港居住时间比较短的新移民，不管来自哪个地区，他们的容忍度相对高一些。在香港的清廉环境中生活得越久，对腐败的容忍度相对也就低一些。这是大环境所致，也是香港廉署的工作成效之一，它逐渐培育这么一种廉洁文化，使得生活在这个环境中的人们能够受其熏陶。

当然，香港在未来的廉政建设上还面临一些挑战。不久前轰动国际社会的消息之一来自香港，特别是来自香港廉署。2015年10月，廉署决定起诉香港前特首曾荫权。这是一个爆炸性的新闻，也使不少人跌破眼镜。他被控两项公职人员行为失当罪。此外，在2014年，香港判了前政务司长许仕仁有罪，因为他在行使公权力的过程中受贿。

廉政问题在香港公众心目中一直处于很重要的位置，这一点是毋庸置疑的。因为大家认为，保持社会的廉洁对香港的整体发展至关重要，同时也对廉署的成效基本上持肯定态度。但要继续保持社会的廉洁，廉政建设还有大量的工作要做，香港社会尤其是廉署还不能掉以轻心。

（作者公婷是香港城市大学公共政策学系教授，杨丽天晴是香港城市大学公共政策学系博士候选人）