党风廉政建设和反腐败斗争应加大“治本”的力度（上）

　　作者简介：李景治(1943-)，男，北京人，中国人民大学国际关系学院院长，教授、博士生导师，主要从事当代中国政治、当代世界经济与政治研究

　　内容提要：党风廉政建设和反腐败斗争取得了举世瞩目的成就，但令人深思的是，为什么在反腐高压之下，一些干部还继续贪腐？一些干部仍能继续被“带病”提拔？这能否说明：反腐力度大、富有成效，而防止、根除干部腐败的体制、机制尚未形成？因此当务之急，必须坚持标本兼治，适时加大“治本”的力度。“治本”的目的，是形成干部不能腐的制度环境。完善党内制度体系是“治本”的总要求。建立健全科学规范的干部选拔任用和管理制度是“治本”的核心。加强决策与权力运行监督是“治本”的关键。摆脱“运动式”管党治党的影响是“治本”的重要保障。

　　关 键 词：党风廉政建设/反腐败斗争/“治本”

　　从一般意义上说，“治标”是解决现实问题，即整顿党风党纪，查处腐败行为。重在遏制着违法乱纪和贪污腐败的势头，使干部不敢腐。而“治本”则是建立健全防止干部腐败的制度，铲除产生党风党纪和腐败问题的根源，重在形成党风廉政的长效机制，使干部不能腐。党风廉政建设和反腐败斗争必须从“治标”入手，以雷霆万钧之力整顿党风党纪，以迅雷不及掩耳之势查处腐败分子，从而重树党的威信，重振全党信心，为“治本”创造必要的条件。不“治标”，难以“治本”。但党风廉政建设和反腐败斗争，必须坚持标本兼治，适时加大“治本”的力度。否则，党风廉政建设和反腐败斗争，就会长期徘徊不前，只有“量”的变化，而难以形成“质”的飞跃。“治本”的关键，是建立和完善干部不能腐的制度体系。如果说，“治标”是纪检部门担负主要责任，那么“治本”则要在中央统一领导下，各有关部门密切配合，合力推进。因为“治本”直接涉及干部选拔任用和考核管理、权力运行与监督制约、领导体制和工作制度、党风廉政建设等制度的改革完善，是一项十分复杂的系统工程。

　　一、完善党内制度体系是“治本”的总要求

　　所谓“治本”，就是从根本上铲除产生违法乱纪和腐败行为的制度根源，进一步深化党内制度建设，建立健全防止其滋生蔓延的制度体系。邓小平高度重视制度建设，反复强调制度建设在改革党和国家领导体制中的地位和作用。他说，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关、但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”①邓小平的论述，是改革开放以来党的建设的重要指导思想。

　　在新的历史条件下，习近平同志进一步强调，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性，保证权力正确行使，必须把权力关进制度的笼子里，坚持用制度管权管事管人。要建立决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，把笼子扎得紧一点，严防‘牛栏关猫’，使权力运行守边界、有约束、受监督。”②当前，党风廉政建设和反腐败斗争已初见成效，应在继续保持高压态势“治标”的同时，坚持标本兼治，适时加大“治本”的力度。

　　第一，创新党内法规制度，完善党内法规体系。习近平同志说，“没有规矩，不成方圆。党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。”③判断各级党组织和党员干部的表现，要以党章为基本标准；解决党内矛盾，要以党章为根本规则；建立健全党内体制体系，要以党章为根本依据。党内法规制度和各项纪律规矩，都是党章的细化和延伸，也是贯彻落实党章的具体举措。与党章相比，党内法规制度和各项纪律规矩，更加具体化。它们既是党风廉政建设和反腐败斗争的积极成果，也是全面从严治党的有力保障。“组织纪律性是党性修养的重要内容。加强组织纪律性必须增强党性。”④所谓党性，归根到底是立场问题。它要求党的领导干部必须始终站在党和人民的立场上思考问题、做出决断、推动工作。中央八项规定、中国共产党廉洁自律准则和纪律处分条例等党内法规的制定，都是党风廉政建设和反腐败斗争制度化的典范，也是党内法规体系的重要组成部分。

　　第二，坚持解决现实问题与制度建设相互结合、相互促进。党风廉政建设和反腐败斗争，坚决贯彻落实中央的精神和中央八项规定，整顿党风政风和干部作风，严厉查处各种贪污腐败分子，其中包括周永康、薄熙来等“大老虎”和一批省部级领导干部。与此同时，中央也不断加强党内制度建设。党内制度建设，既根据党风廉政建设和反腐败斗争实际需要，修改完善已有的纪律条例、准则、规定，又根据全面从严治党的要求，制定新的规章制度。解决现实问题与制度建设相互结合，相互促进，是党的十八大以来党风廉政建设和反腐败斗争的突出特点，也是标本兼治的新发展。

　　当然，党内法规和各项纪律规矩都有一个不断完善的过程，需要随着实践的发展而发展，随着实际工作的需要而不断补充修订。“制度不在多，而在于精，在于务实管用”⑤。现行的制度要进行必要的梳理，凡是管用的，就留下，并进一步补充、修订和充实；凡是过时的，可宣布废止。订立新的制度，要慎重，要经过充分论证和必要的试点。在此基础上，不断修订完善，最后确立。各项制度一旦确立，就具备法律法规效力，必须坚决贯彻执行。新建的制度要有明确的针对性，不能流于形式，空洞乏力，否则就起不到应有的作用。各项制度的制定，既要考虑其具体的针对性，也要考虑其全局性。要使各项制度相互配合，彼此呼应，发挥合力作用和整体功能，形成不断完善的体系，而不能相互矛盾，相互冲突，相互掣肘。充分发挥制度的作用，是党风廉政建设和反腐败斗争的成功经验，也是“治本”的根本路径。

　　第三，要增强制度的执行力。制度的生命力在于能够贯彻落实，发挥实际功能，否则就形同虚设，空洞乏力。长期以来，我们习惯用搞“运动”的方式治党管党，而不善于用制度治党管党。这必然使制度建设相对滞后，应该建立的一些制度没有及时建立起来，应该完善的制度没有进一步进行完善，从而使管党治党缺乏强有力的制度保障。这也使制度的贯彻落实不到位，制度的执行力比较软弱。人们对如何贯彻落实制度，确保制度产生应有的功效，办法不多，能力不强。因此，习近平同志特别强调要增强制度的执行力。所谓制度的执行力，就是贯彻落实制度，确保制度落地生根，发挥应有功效的能力。要做到这一点，各级领导班子必须牢固树立用制度治党管党的观念，把主要精力转移到各项制度的贯彻落实上来，真正实现“制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人”⑥。

　　只有狠抓落实，才能发挥制度应有的功效。首先，各级主要领导干部，特别是一把手，必须率先垂范，严于律己。要带头遵守相关制度、规定、纪律和规则，不能站在制度之外，更不能站在制度之上。要坚持在制度面前人人平等。党的各级主要领导只有模范遵守党内制度和法规的义务，而没有违反它的权利。同时，各级领导干部要按规定管好自己的家属、配偶和身边工作人员，严防他们违反党纪国法，为非作歹，假借领导者的权力谋取不正当的利益。这方面，中央已有明确的规定，各级主要领导干部都应严格遵守。

　　其次，每个制度的贯彻落实都要明确主体责任。有些制度针对性比较强，责任归属也比较明确。例如，有关干部考核和选拔任用制度的贯彻落实，各级党委组织部责无旁贷。又如，党风廉政建设的各项制度的贯彻落实，主要由各级纪委负责。但有些制度是全局性、全面性的，究竟由哪个部门负责，要明确起来。党委一把手要负领导责任，领导班子其他成员，党委各职能部门也要分工负责，各司其职。要建立明确的责任制和责任追查制度。

　　再次，要建立健全监督检查制度。对各项制度贯彻落实的情况，要自上而下地进行监督检查。有关制度没有得到贯彻落实，不仅要追究直接责任人的责任，进行严厉查处，还要追究相关领导的领导责任。巡视工作，也要监督检查党纪党规贯彻落实的情况。各项制度贯彻落实的情况，要及时在党内公开，必要的话，也可以向社会公开，以接受各方面的监督。我们已初步建立了领导干部申报制度。每个领导干部都应向组织如实申报家庭财产、家属和子女经商、是否在海外定居等情况。组织定期或不定期进行抽查。凡不如实申报者，都受到批评处罚。但这项制度社会关注度比较高，其贯彻落实的情况应该以某种形式，向社会公开。如果有的干部申报不实，群众很快就会发现。如果有的干部个人和家庭财产大大超出其收入所得，那必然有非法所得，乃至贪污受贿的嫌疑。不仅纪检监察部门可以跟进调查处理，而且广大党员、群众也会举报。

　　二、建立健全科学规范的干部选拔任用和管理制度是“治本”的核心

　　“治本”的核心是“治”干部。其重点首先是，建立健全科学规范的干部选拔任用制度，从源头上遏制干部蜕化变质、贪污腐败。应当承认，人是会变的。干部的蜕化变质、贪污腐败，也有一个从无到有、从小到大、从轻到重的渐进过程。不能把所有干部贪腐的责任都归咎于当初的选拔任用。但不可否认，干部的选拔任用作为干部管理工作的第一关，是松是紧、是好是坏，是否科学规范，则至关重要。一个好的选拔任用制度，不仅可以选出勤政廉政的好干部，而且能够使有权参与选拔任用工作的领导，只能遵纪守法、照章办事，难以徇私舞弊。一个不好的选拔任用制度，不仅会使不合格干部、问题干部、“带病”干部得到提拔，而且使跑官要官、买官卖官者有机可乘，有空可钻。

　　党的十八大以来，中央坚持不懈地开展党风廉政建设和反腐败斗争，清查和严厉惩治贪污腐败分子。有些贪污腐败分子是在现任职位上开始贪腐的，但也有不少人在被提拔之前就已存在贪腐问题，是被“带病”提拔的。他们之所以能被“带病”提拔，说明干部考核评价和选拔任用工作还有待于进一步改进，其具体体制、机制、操作程序和工作环节还存在不足之处。因此，党风廉政建设和反腐败斗争要“治本”，就须建立健全科学规范的干部考核评价体系和选拔任用制度。

　　第一，要进一步明确考核和选拔任用干部的科学标准。这一标准应当包括政治、思想道德、政策水平、工作能力、工作作风等方面的内容。从表面上看，几乎所有通过考核和被选拔任用的干部都符合这一标准，否则，他们也不可能得到提拔任用。但实际上，被优先提拔重用的干部往往是那些“政绩”突出、工作敢干、会“来事儿”的“强势”干部。其人品、官德如何并不被看重、甚至被忽视。而一些老实做人、踏实做事的干部，却没有受到足够的重视和合理的任用。结果，不仅干部的提拔任用容易出偏差，而且党风政风和干部的工作作风也受到影响，甚至被带坏。一些地方、部门和单位，在用人上的不正之风由此滋生蔓延。因此，习近平同志强调，要“形成激励干部求真务实的有效机制，使那些重实际、说实话、务实事、求实效的干部，不仅不吃亏，而且受到鼓励、褒奖、重用；使那些做表面文章、搞劳民伤财的‘形象工程’和‘政绩工程’、跑官要官的干部，不仅捞不到好处，而且受到批评和惩处。”⑦我们只要认真学习和贯彻落实这一精神，明确并坚持考核和选拔任用干部的科学标准，就能做好干部的选拔任用工作。

　　第二，要进一步改革完善考核和选拔任用干部的有效机制。这一有效机制的核心是能广泛发扬民主，充分反映民意。过去选拔任用干部的最大弊端是少数人，特别是一把手说了算，而多数人不能参与决策。这容易导致用人上的失误，使不称职的干部、问题干部和“带病”干部被提拔重用。也容易助长用人上的不正之风，使跑官要官、买官卖官之风盛行。如果在用人上能够广泛发扬民主，领导班子内部真正坚持民主集中制，就能有效地防止用人上的失误和不正之风。就此而言，发扬党内民主，健全民主制度，是选拔任用好干部的有力保障；而集权专断则是造成用人上的不正之风和产生贪官污吏的温床。

　　人民是国家的主人，党员是党的主体，群众的眼光是最明亮的。干部哪个好，哪个不好，群众心中都有一本账。那些求真务实，脚踏实地为老百姓办实事，真正做到促发展、保民生的老实干部，都得到群众的真心拥戴。而那些急功近利，一心追求名利，大搞政绩工程、形象工程，为此不惜牺牲群众利益，破坏环境，透支资源，大肆举债的“精明”干部，群众都没有好感。干部考核和选拔任用机制，如何能够真实地反映民意，是值得研究的问题。很明显，在现行的考核和选拔任用干部的机制中，民意的权重还是比较轻微。民意或者没有得到真实反映，或者反映出来而被决策者们所忽略。例如，干部考核和选拔任用，都有群众参与测评和征询意见的环节，但其结果如何，能不能在干部的选拔任用中发挥作用，则不得而知。久而久之，群众的参与积极性也就不高了。因此，进一步创新机制，改善操作程序，真实反映民意，是完善干部考核和选拔任用制度不可或缺的。

　　同时，要进一步完善科学规范的干部管理制度。其着力点是保证干部不断提高思想觉悟、理论和政策水平、工作能力，以及防腐反腐能力，始终遵纪守法，勤政廉政，全心全意为党和人民工作。为此要坚持：

　　第一，用制度管住权力。共产党是执政党，坚持执政为民。各级领导能不能正确地看待和运用手中的权力，能否执政为民，全心全意为人民服务，为党的事业奋斗，会不会以权谋私，贪污腐败，是直接关系到党和国家前途命运、人民福祉的根本性问题。一些领导干部长期不学习，放松思想修养和精神追求，理想信念动摇，贪图享乐，追求奢靡生活，把手中的权力当做谋取个人利益、实现升官发财的工具。权力腐败，包括权力寻租、公权私用、权钱交易、权色交易，就成为最大的腐败。因此，党的十八大以来，党中央始终进行反腐败斗争。但要从根源上遏制腐败的滋生蔓延，还必须坚持标本兼治，加大“治本”的力度。要建立健全相关的制度，制约监督权力，把权力关进制度的笼子。

　　一是全面推进依法治国，依法执政。十八大四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调共产党要坚持依法执政，“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法”⑧。

　　二是坚持依规治党。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。中央强调，党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵循。党的纪律是党的规矩，党规党纪严于国家法律。党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪，以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。要对违反党规党纪的行为和腐败分子，依纪依法予以坚决惩处。

　　三是建立严格的责任追查制度，让责任管住权力。十八大以来，各级领导班子进一步健全了集体领导与分工负责的制度，以及岗位责任制。领导班子的成员，都具有明确的分工和权力边界。各级领导班子都根据中央的要求和部署，在媒体和网络上公布了权力“清单”，以便于广大党员和群众进行民主监督。工作中出现重大失误，或造成巨大损失的，都要依规追查相关领导干部的责任。

　　第二，用制度规范干部的行为举止。“治本”要用制度规范干部的行为举止。中央提出的关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，具体明确地规定了干部在党风廉政建设方面不能做的事情。从表面上看，这些事情似乎都是“小事”，但它直接关系到领导干部作风的好坏，直接影响到执政党的声誉。最初，不少人认为，“八项规定”只不过是一阵风，是权宜之计。但中央坚决贯彻落实“八项规定”，一抓到底，坚持不懈，对违反规定的干部，哪怕是高级领导干部，也严厉查处，决不手软。中央还出台了《中国共产党廉洁自律准则》。该《准则》对所有党员，特别是党员领导干部的行为举止，进行了明确的规范。准则要求党员干部要廉洁从政，廉洁用权，廉洁修身，廉洁齐家。⑨同时，中央还出台了《中国共产党纪律处分条例》。该《条例》是党章有关内容的细化和具体化，是约束党员，特别是党员领导干部的党内法规。它明确规定了违反党纪行为受到的处分，为党内执法执规提供了“法律”依据。使全面从严治党进一步制度化、法规化。《条例》给党员领导干部敲响了警钟，对违反党风党纪的行为，产生了巨大的威慑作用。这些行之有效的规定、条例应当不断修订完善，上升为“治本”的制度。