英国反腐见闻

（一）未曾发生严重腐败的老牌帝国

   今年，英国最让世人关注的，无疑是脱欧事件。英国从1973年重启加入欧盟前身欧共体的谈判，1975年公投决定继续留在欧共体，到今年举行脱欧公投，前后不过几十年的时间。给人的感觉，英国似乎不是那么“稳重”的一个国家，与其“老牌帝国”的身份似乎不太相称。

　　那么，英国社会的腐败情况又如何呢？可以这么说，无论从历史看，还是从现实来看，英国都是一个比较清廉的国家。在2015年透明国际发布的腐败指数中，英国得81分，与德国、卢森堡一起并列排名第10名。事实上，自1995年以来，英国的排名一直比较靠前，这一调查结果与人们对英国的普遍印象基本一致。多年前笔者第一次去伦敦学习考察英国的司法制度，Grey Inn律师协会的主席Sea Brook先生请我们在Inn的食堂享用美味的午餐，席间方得知，这顿饭是他自己掏的腰包，同行们都十分惊讶，但这在英国却是非常正常的事。

　　作为一个曾经的日不落帝国，英国国力雄厚，法制完备，无论是政府官员还是普通百姓都习惯于依法行事。走在伦敦的大街小巷上，满眼都是好几百年的古建筑，这些建筑的外貌已受法律保护而不得随意拆除装修，似乎一切都成历史而不再有任何变化。多年后若故地重游，你也能轻而易举地找到那家在拐角处开满粉色喇叭花的酒吧，说不定那服务员也似曾相识，只是鬓角之间多了几丝皱纹而已。政府按规办事，百姓安居乐业，这是英国社会的常态。

　　当然，英国也曾发生过一些腐败案件。只是，英国的腐败概念相当宽泛，除了普通法中规定的贿赂罪、欺诈罪外，还包括滥用职权、种族歧视等。因其定义的犯罪都没有量的概念，如盗窃罪，即便是偷盗一个面包，也构成盗窃罪，所谓的腐败也是如此。有些在国人看来只是一件小小的礼物而已，在英国，却会构成受贿罪。如1994年，两名议员在议会上替药品公司向福利部长提问后，暗中收受了1000英镑的回扣，被《泰晤士报》曝光后，全国一片哗然。再如，2003年夏季，布莱尔首相出访美、日、中、韩四国，其夫人切丽穿了一套价值7000英镑的裙装，这是她自己花钱买的高档衣服，英国媒体对此也大加讽刺而毫不留情。由此可见，英国对公务员和公众人物的监督是怎样的不遗余力！

　　从民众层面来看，英国人崇尚诚实、勤政，腐败是遭人谴责鄙视的行为。历史上，英国民众就为其政府和公共生活的廉洁纯净感到自豪，如在维多利亚时代，英国就以其政治生活和公共生活中的诚实清廉而著称。只是到了二十世纪初，随着工业的飞速发展，英国经济的迅速膨胀，出现了“富豪统治”现象，英国政府曾以出卖爵位来筹集资金这一腐败现象，但随着当时政府的倒台，也就摆脱了腐败的蔓延。二战以后，英国政府重新提倡节俭，政治风气再次清明，直到上世纪六七十年代才出现几起严重的经济腐败案件，其中最为引人注目的就是建筑师波尔森事件（Poulson affair）。波尔森以金钱、财物等贿赂结交地方政府官员、地方议员等，利用他们的关系为自己谋取合同。这一事件直接导致英国政府成立了瑞德克利夫•莫德调查委员会（Redcliffe-Maud Commission），以调查地方政府间的运作问题。该委员会于1973年提出了关于财产申报等预防腐败的建议，对议员所得的好处，如从公司获得的利益、佣金等，实行强制登记制度，议员的收入状况，如工资、奖金、补贴、福利等必须披露申报。

　　由上可知，在英国历史上，曾出现过两个阶段腐败较为严重的时期：一是从1891年至1913年，即19世纪末20世纪初，曾发生过玛尼可事件，即两位政府大臣知道内幕消息购买了美国玛尼可公司的股份，再出售而获利巨大；二是20世纪70年代，随着世界性经济危机的爆发，英国政府对福利待遇制度进行改革，习惯了高福利待遇的民众顿感钱袋紧缩，经济领域内的腐败现象也随之增多。但总的说来，即便是腐败相对稍为严重的这两个阶段，也没发生过什么耸人听闻的腐败大案，与其他国家的腐败猖獗现象相比，可谓是小巫见大巫！

这就让人纳闷了：英国作为世界上第一个工业化国家，同时也是靠殖民统治“发财致富”成为大英帝国的，而工业化时代与殖民统治时期的腐败泛滥问题，无论是在美国还是在巴西等国，都无一例外，为何作为宗主国的英国却能幸免而从未出现严重的政治腐败现象？这与英国对权力运行制度的构建以及反腐败法制的逐步完善密不可分。

（二）立法与时俱进提升反腐效能

   英国之所以从未出现过腐败泛滥成灾时期，这无疑与其比较健全的反腐败体制紧密相关。作为一个崇尚法治的普通法国家，英国的法律制度以判例法为主，绝大多数犯罪在普通法中都由判例予以规定。但是，在积极治理主义和实用主义思维的指导下，为了加大打击腐败的力度与效果，制定一部有针对性的反腐败法自然是必不可少的。

   做什么事就得用什么专门的工具是英国人崇尚的风格，一如他们的厨房用品，大大小小的锅有好多口，喝汤吃甜点品咖啡一定会用不同的勺子，绝对不能混同。这种风格也体现在一个个乡村小镇上。每一个小镇都有自己的特色，如Stratford小镇为大剧作家莎士比亚的出生地，而Cotswolds小镇则以典型的乡村风光出名。在我记忆中印象最为深刻的，是伦敦郊区的Brighton小镇，这里有名闻遐迩的皇宫（Royal Pavillion），由乔治四世在其担任摄政王时开始建造，建成后为多位英皇室成员所青睐，包括维多利亚女王。该建筑的外形为伊斯兰风格，内部装饰富丽华贵，融合了不少中式家具的元素。另外，小镇边上的贝壳沙滩也是独一无二，可以尽享海天共一色的美景。这个小镇因其独特的历史建筑与美丽的自然风光而深受世人喜爱！

   这种观念折射到反腐败问题上，自然要用专门的反腐败法才能达到最好的效果。早在1889年，英国就制定了世界上第一部专门的反腐败法《公共机构腐败行为法》（the Public Bodies Corrupt Practices Act 1889）。该法严禁公共机构成员任何主动或被动的贿赂行为，即公共机构中的任何人不得在与公共机构有关的任何交往中收受或者要求收受、同意收受任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或好处，也不得在此类事务中承诺或提供任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或好处，否则就构成贿赂罪，视情节轻重，可以判处六年至七年的监禁，并处无限制的罚金，或从犯罪之日起，5年内不得担任任何公职；如果第二次再犯类似的罪，则终生不得担任任何公职，且可剥夺自犯罪之日5年内在议会或其他任何公共机构的选举权，也可以剥夺其养老金等。可见，作为公务员，若犯了贿赂罪，其受到的处罚相当严厉。另外，该法还对公共机构作出了明确界定，即任何行使公共职能或法定职能的机构均属于公共机构。此法实施后，在保障英国社会及公务员的清正廉洁方面发挥了重要作用。

   由于在市场经济中，法人既是贿赂行为的实施者，又是腐败文化的孕育者。为防止法人实施贿赂行为，英国于1906年又颁布了《防止腐败法》（the Prevention of Corruption Act 1906），将贿赂犯罪的主体从公共机构的成员扩大到公共机构本身；1916年又对《防止腐败法》作了修订，进一步将适用范围扩大到一些地方性和公共性机构，同时还包括一切“受皇家或任何政府部门或公共机构雇佣的人”。

   随着英国对外经济贸易的增多，向国外政府官员贿赂机会猛增。为了铲除腐败的土壤，防止腐败在国外滋生蔓延，二战以后，英国在多部法律中不断完善对腐败问题的规定，如2001年12月生效的《反恐、犯罪与安全法》虽不是专门针对反腐败的法律，但该法却规定其适用于“英国公民或根据英国任何一个地区的法律注册设立的机构，在英国以外的国家或领土上发生的贿赂行为”，这一规定被用于处理域外的贿赂犯罪，包括英国公司在国外的代理商实施的贿赂行为。由此可见，英国打击惩治腐败的决心与远见。

   当然，英国之所以能保持好几百年的清廉名声，无疑与其整个司法制度的不断健全和配套法律的完备密不可分。在控辩式诉讼模式下，证人的作用举足轻重，而举报人在打击贿赂犯罪中的作用更是不可替代。为消除证人出庭作证的担忧与疑虑，充分保障证人和举报人的切身利益，早在1892年，英国就制定了《证人保护法》，同时还专门设立了证人保护机构，将举报人与证人一起予以充分保护。此外，英国长时期的反腐成效也得益于其与时俱进地修改完善专门的反腐败法，其中最值得一提的，自然是被称为是“世界上最为严厉的反腐败法”——《2010年贿赂法》。这部法律几乎将所有与英国有关联的个人或者公司，都置于自己的约束之下，相对于人称反腐法标杆的美国《反海外腐败法》，英国的这部法律覆盖面更广（适用于私人或者私营部门间的贿赂行为）。

 　（作者系最高人民检察院检察理论研究所研究员）