国内视野
国内视野构建完善的法律体系 推进国企监管和反腐法治化
来源:检察日报 作者:聂资鲁发布时间:2018-09-19
我国的国有企业改革已走过了30多年的风雨之路，党和国家陆续出台了数量不少的有关国有企业反腐败和国有企业监管方面的政策、办法，以及法律法规，积极探索国有企业反腐败及监督管理的有效法律途径。例如在国有企业反腐败政策、办法和法律法规方面，既包括《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等党内法规，也包括国家法律《中华人民共和国企业国有资产法》，还有《关于共同做好国有企业中贪污贿赂犯罪预防工作的通知》《中央企业贯彻落实〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉实施办法》等部委规章、国资委文件。
在国有企业监管方面的法规政策同样丰富，例如《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》《关于加强国有资产管理工作的通知》《国有资产评估管理办法》《国有企业财产监督管理条例》《企业国有资产产权登记管理办法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等等，不胜枚举。同时，各地也先后出台了不少地方法规。
客观地说，我国有关国有企业反腐败的立法数量并不算少，内容也很丰富广泛，但为何仍不能有效遏制国有企业腐败滋生？笔者认为，究其原因是现有的制度设计没有考虑国有企业内部的反腐败体制机制创新问题。上述规范性文件在国有企业监管中起了很大作用，但毕竟大多是专属某一个领域，层次低，约束力不强；有的具有起步性、过渡性的特点；中央和地方的许多法规、政策之间缺乏协调。
随着国有企业改革和国有资产监管体制改革的深化，这些法律法规之间必须协调一致，且要形成一个完善的法律体系。笔者认为，在国有企业改革与反腐败工作中，必须立法先行。故此，提出如下建议：
关于立法理念。鉴于我国立法传统和现实国情，国有企业监管立法及反腐败立法应遵循如下理念：一是坚持党对立法的领导，把发挥党的领导的政治优势与建立现代企业制度结合起来，使国有企业改革走向成功。二是国有企业监管立法及反腐败立法要与整个国有财产、国有企业立法衔接与配合，将国有企业监管立法及反腐败立法置于整个国有财产、国有企业立法中通盘考虑。三是国有企业监管立法及反腐败立法要与配套立法相结合。四是国有企业监管立法及反腐败立法要体现避免或减少国有财产流失，实现国有财产保值增值的目标。
关于立法内容。基于上述立法理念，立法的内容应包含：制定国有企业反腐败法，将国有企业反腐败工作法治化，突出预防功能，规范国有企业预防腐败的各种政策、措施，设计保证国有企业公务活动廉洁的条款，致力于消除国有企业腐败产生的条件、根源。制定国有企业监管法，规定监管范围、目标、基本原则、监管主体及其监管权力配置和职责，以及监管主体与其他相关机构之间的关系和职责配合协调等，同时明确监管内容、监管程序、监管法律责任及其救济等。
与此同时，还应加强相关立法。一是建议采取“一行（业）一法”的立法模式，由全国人大对央企单独立法，有立法权的地方人大对本区域的国有企业单独立法等。二是建议制定各类配套的法规、规章和规范性文件等，不断完善国有企业监管及反腐败法律体系。
作为国有企业反腐败和监管方面的重要法律，还应注意与其他法的关系。既要协调好与民法、公司法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法等国有资产一般法的关系（这些法主要涉及到企业的行为及公司治理结构的构造等，与监管立法起着相辅相成的作用），又要协调好“作为国有资产管理根本大法的国有资产法、国有资产产权基础管理法则、国有资产运行专项配套法规、国有资产管理和经营的法规、国有资产管理和经营的行政规章”等国有资产特别法的关系。这些法对国有企业反腐败及监管立法起着互为补充的作用，可以进一步丰富与完善国资、国企监管及反腐败法规体系，为国有企业监管及反腐败法治化提供制度保障。
（作者系湖南大学法学院教授）
