文化反腐：历史反思、特点分析及手段策略

　　内容提要：十八大以来的反腐败取得了明显成效。然而，诸多社会现象折射出人们有关腐败的思维定式和观点理念根深蒂固，仅仅致力于行为层面的反腐败对此很难起到有效作用。有关文化与腐败的理论研究、廉政文化建设热潮、十八大以来聚焦行为反腐的实践，从不同侧面反映出致力于从文化层面反腐败的必要性，需要尽早将文化反腐开辟为反腐败的第二战场。相较于行为反腐，文化反腐具有对象的广泛性、内容的抽象性、现象的顽固性及手段的特殊性等特点。文化反腐的目的是普遍地改变人们对腐败的认知和态度，在认知正确的基础上，能把廉洁确立为社会的核心价值。文化反腐的核心手段是实施科学有效的廉洁教育战略，此外，特殊的行为反腐策略也可起到重要的辅助作用。

　　关 键 词：文化反腐/腐败文化/廉洁文化/廉洁教育

　　十八大以来，在为期五年的反腐败实践中，我国坚持“当前以治标为主”的反腐策略，从严从快查处腐败现象，成效有目共睹，但也出现了一些显示出腐败问题十分顽固的现象。这些现象表明，腐败的思维定式十分顽固，仅仅反对行为上的腐败是不够的，还很有必要关注腐败行为背后的、深层次的东西，即腐败文化。因此，本文提出反腐败需要两个战场同时作战的主张，这两个战场分别是行为反腐和文化反腐。前者是反对行为上的腐败，聚焦于腐败的现象或行为，着力发现和查处。后者是反对文化上的腐败，聚焦腐败文化、意识和观念，着力于改造或清除腐败文化，建设廉洁文化。

　　本文将腐败文化定义为一个文化区域(通常是一个国家)内，大多数人或占主导的关于腐败的认知，观念、看法，态度或价值。腐败文化主要包括两个部分：一是认知部分，主要是关于腐败的定义和实质，腐败原因和后果等基本问题的理解和认识；二是态度或价值部分，即是否容忍腐败及其程度，是否崇廉耻贪及其程度等。显然，与腐败文化相对立的是廉政文化或廉洁文化①。在我国前些年的实践中，使用的概念主要是廉政文化。道理上，使用腐败文化或廉洁文化都可以，区别只是导向或视角不同，就像使用廉政建设或反腐败是一样的。然而，考察文化反腐实践，总结成败得失，发现两种视角还是有明显的差异。使用廉政文化概念会影响人们对文化与腐败问题的认知深度，不容易看到腐败和腐败文化的实质，由此制约人们对文化反腐的认知与策略选择。因此，作者更倾向于使用腐败文化概念，并且从腐败文化的角度认识和推进文化反腐。

　　文化反腐是反腐败工作中一项深层的治本工作，可与行为反腐共同促进反腐败目标的实现。然而，相对于行为反腐，对文化反腐的研究还不足够，实践也明显滞后。为什么要重视文化反腐?当前的文化反腐理论和实践处于何种状态?文化反腐有哪些特殊性?推进文化反腐的手段和策略是什么?这些都是本文将要重点探讨的议题。

　　一、文化反腐的回顾与反思

　　(一)对相关理论研究的回顾与总结

　　学界有关文化与腐败、腐败文化、廉政文化以及文化反腐的相关理论研究，主要划分为文化维度的腐败解释、文化层面反腐的初探两个部分。

　　1.文化维度的腐败解释

　　学界历来倾向于把文化作为腐败的重要原因。学者们认为，一般性的文化诱因、特殊主义的“二元文化结构”等文化因素，共同作用于中国的腐败问题，形成了具有广泛性影响的腐败文化②。传统儒家文化中的宗亲伦理因素③，以及政治信仰、道德追求、价值理念等文化因素的深层次病变④，现代准则与传统准则的冲突之下的社会基本价值观的变化⑤，多种文化因素共同作用于腐败问题的产生。人们对腐败的信念和附在这些信念上的感情，导致人们正确或错误地认为腐败是普遍的⑥，自此人们将不再把腐败看作违规或违法的行为，而是不断地适应这种状态⑦。这种腐败文化的形成导致腐败行为与社会风气相互耦合，形成恶性循环⑧，腐败行为受到社会风气的影响，不断滋生并且具有较强的适应性。

　　从文化角度探讨腐败现象的研究，为全面认识腐败的根源和科学地治理腐败问题提供了新的分析视角。有关腐败原因的研究不再局限于制度、人性以及权力运行等维度，开辟文化的新路向，为文化反腐的研究和实践提供了可能。可是，已有的研究主要侧重于论证文化与腐败的关系、腐败文化对腐败行为的影响等方面，缺少从文化维度来治理腐败问题的反腐败研究。也就是说，缺少文化层面反腐对策的思考和研究。

　　2.文化层面的反腐探索

　　专家学者从建设廉政文化的维度，对如何开展文化反腐进行了一定的探讨，但是大多停留在倡导层面，缺乏有效的对策思考。部分学者在认识到文化对腐败的重要影响后，主张建设廉政或廉洁文化，也就是反腐倡廉的文化⑨，从积极的廉洁文化层面，促成廉政教育生活化⑩，塑造不愿贪污腐败和反对腐败的社会风气或文化(11)。有的学者则主张廉政文化建设需要坚持先破后立的原则，并且辅之必要的制度手段(12)，将破除现有的腐败文化作为廉政文化建设的前提，并且发挥制度层面反腐败做法的辅助作用。部分学者则是从分析文化价值的视角，认识到社会中形成的防止腐败蔓延的文化氛围很大程度上决定着腐败治理的成效(13)。要在全社会形成抵制和惩罚腐败的文化自觉(14)，以从腐败现象的根源之处治理和预防腐败。

　　学界在文化层面的反腐探究，凸显了文化层面反腐的重要性，并且促成了对文化与腐败、腐败文化以及文化反腐等内容的初步共识。但是相对于行为反腐，文化反腐的特殊之处是什么，到底如何有效推进文化反腐，以及文化反腐与行为反腐如何配合等相关内容都少有研究。

　　(二)对廉政文化建设热潮的回顾与反思

　　在相关政策的推动下，我国曾一度在全国范围地掀起过廉政文化建设热潮。回顾和反思相关实践，总结其经验教训，探寻文化反腐的实质，对于实施文化反腐具有重要价值。

　　1.兴起与发展

　　全国性的廉政文化建设热潮总共持续了六七年时间，始于2005年初，到十八大前为止。2005年1月3日，中央颁发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治与预防腐败体系实施纲要》(简称《纲要》)。《纲要》是我国反腐败的一个长期战略计划。它的颁布，标志着教育正式成为我国反腐败整体战略的一个重要组成部分。《纲要》中的相关内容主要是两个方面。一是“反腐倡廉教育要面向全党全社会”。二是“加强廉政文化建设，积极推进廉政文化进社区、家庭、学校、企业和农村”(简称“五进”)。2010年3月，中央纪委等六部委联合下发《关于加强廉政文化建设的意见》，将“五进”调整为“六进”(增加了“进机关”)。

　　在《纲要》的推动下，很快形成了全国性的廉政文化建设热潮。相关活动主要有以下几类：一是，各级政府纷纷建立廉政教育或警示教育基地，开展警示教育；二是，不少地方开展了廉政文化工程建设，如建设廉政广场、公园以及长廊等；三是，各行业开展了各式各样的廉洁文化活动，例如教育行政系统在全国大中小学组织开展了“廉洁教育进教材进课堂进学生头脑”(“三进”)活动，妇联组织开展了廉政文化进家庭活动，社会上涌现出大量的有关廉政的宣传口号、公益广告、反腐题材的影视作品等。

　　2.评价与反思

　　总体来看，官方主导的廉政文化建设实践有三个突出特点：一是建立了多部门分工合作的体系，即所谓的党风廉政宣传教育工作“大格局”；二是从正面、积极的角度，即从建设廉政文化角度而非清除腐败文化角度展开了很多宣传教育活动；三是带有明显的形式主义、搞廉政政绩工程的成分。

　　经验或积极方面主要是两个。一是，首次从认识上解决了廉政教育应当实现全覆盖的问题。这也就是《纲要》中倡导的“面向全党全社会”。而在此之前，始终局限于党政领导干部。也正是基于这一点，我国反腐败教育战略的科学化程度实现了一个较大的飞跃。二是，所开展的很多工作、组织的大量活动，尤其是警示教育部分，取得了一定的教育效果，营造了有利于文化反腐的氛围。

　　值得汲取的教训主要有三个方面。一是多部门分工合作体制弊大于利。多部门分工合作体制看似克服了廉洁教育面向全体社会成员的资源瓶颈问题，但却注定了教育工作无法专业、深入地开展下去的先天性缺陷。廉洁教育是一项相当专业的工作，不是任何一个机构都可以胜任，搞不好还会适得其反。另外，责任主体过多势必造成无人负责的状况，即俗话所说的“和尚多了没水吃”。二是聚焦正面教育制约教育深度。一般来说，正面教育并没有什么不好，廉洁教育似乎也可以采用，问题是廉洁教育的焦点和难点正是揭示腐败的危害。这是一个十分复杂而专业的问题。不能深入、全面地认知腐败的危害，正确的价值观是立不起来的。三是存在较为严重的形式主义、政绩工程及炒作廉政文化概念等问题。官方的战略计划主要停留在宏观倡导层面，既没有专业的人力资源投入，也没有正式的预算支持。依靠这种倡导，各地、各部门虽然轰轰烈烈地开展了活动，但却注定只能停留在表面，既没有多少实际效果，也难以持续下去。事实上，自2010年之后这类活动就明显式微。

　　(三)对十八大以来聚焦行为反腐的反思

　　十八大召开之际，面对“依然严峻复杂”的反腐败形势，党中央决定以高压态势开展行为反腐，是十分必要和正确的。5年的行为反腐也确实取得了显著(15)的成效。然而，主要聚焦行为反腐的实践也显露出了其效果上的局限性。反腐败过程中出现的下述复杂现象可作为说明。

　　其一，“不收手、不收敛”的现象。这种现象不仅存在，还比较严重。例如，根据中央纪委国家监委网站“审查调查”栏目党纪政务处分通告资料，从2015年1月1日到2018年4月26日，共处分“中管干部”121人，其中十八大之后仍“不收手、不收敛”的就有65人，占比53.7％；从2015年1月1日到2018年4月4日，共处分“中央一级党和国家机关、国企和金融单位干部”32人，其中存在“不收手、不收敛”问题的有16人，占50.0％；2017年1月1日到2018年5月25日，各地处分“省管干部”317人，其中存在“不收手、不收敛”问题的有201人，占比更高达63.4％。(16)不仅比例高，很多人“不收手、不收敛”的情节还很严重。按常理，在如此强力的行为反腐高压之下，这种现象应该极少才对。究其原因主要有两个方面：一是过往长时间严重腐败形成了惯性，甚至产生了较严重的特权思想或官本位意识；二是在这些领导干部的头脑深处，可能坚信高压反腐也不过是一阵风，由此抱有很大的侥幸心理。这两种原因都属于常见的腐败思维，也就是腐败文化。正是这种腐败文化，会极大地抵消行为反腐的效果。

　　其二，以柔性方式对抗反腐败的现象。在高压反腐之下，一些地方和部门出现了行动力和执行力严重不足的问题，例如“慢作为”“不作为”“不担当”“为官不为”等消极对抗现象。具体分析来看，为官不为主要是两种情形，即“不敢为”和“不想为”(或“不愿为”)。前者又有两个原因：一是强力行为反腐所产生的震慑效应，担心做事就有出错的可能，会带来风险；二是因为腐败的文化或环境还在，按廉洁规则做事很不容易，必然会有腐败的风险，而且在高压反腐阶段，风险还会陡增。至于说到“不愿为”，基本上就全是腐败意识在作怪了。在原来的“老规矩”或“潜规则”下，做事是有很多好处的。现在既然没有了好处，还有风险，那就选择不做事。总之，柔性对抗背后也有很多腐败文化的影子。

　　其三，“上有政策，下有对策”的现象。在十八大以来的高压反腐态势下，全国范围内违反中央八项规定精神的问题依然严峻，查处问题数、处理人数以及给予党政纪处分人数不仅维持在较高的水平，且呈现出上升的态势。违反中央八项规定的问题不断以新的变种冒头(17)，一些不良作风甚至大玩“捉迷藏”“躲猫猫”，以各式花样翻新的手法或面目出现。需要指出的有两点：第一，尽管违反中央八项规定精神问题类型比较复杂，但大多都与腐败问题有关，有相当多的问题就是腐败或轻微腐败。第二，借用腐败增量和存量的概念，这些问题都是新发生的问题，因此是“增量”问题。为了规避高压反腐风险，在严重腐败行为上，“不敢”的效果要明显一点，但似乎更多地转移为轻微腐败问题。这种行为上的顽固性，正是腐败文化的一种具体体现。如果不清除腐败文化，而要想从根本上解决这些问题，就会变得十分困难且旷日持久。

　　其四，反腐压力传导不畅的现象。十八大后的高压反腐，发端于中央。中央十分期待这种高压能层层往下传导，最好是既快速又不打折扣。中央也为此做了大量的工作，包括追究“两个”责任，严厉推行巡视监督，甚至开展了对下级巡视的巡视等。然而，反腐压力的传导却并不那么如意，甚至存在“上面九级风浪，下面纹丝不动”现象。如果把各省市区近几年查办厅局级干部数量作为评价其反腐力度的一个关键指标，则可以看出地区间的不平衡性还是相当明显的。从可以搜集到相关数据的26个省市区来看，可以划分为4个梯队。第一梯队是广东等5省，单年可查办到100人以上，甚至接近或超过200人。第二梯队是北京等3省市，单年查办人数介于50～100人。第三梯队是四川等14省区市，单年查办人数介于20～50人。第四梯队单年查办人数则在20人以下，甚至与十八大前没有差别。(18)实际上，腐败存量是多年积累起来的，哪个省区市的存量都不小，只要决心大，查办案件的数量都可以很大，差异本不该这么大。一些地方存在对待中央反腐败政策的消极态度和错误认识等，以致在行动上拒绝或者有选择地执行(19)，也就严重影响压力传导的力度和效果。反腐高压传递不畅，固然有复杂的原因，但多年严重腐败所形成的环境和文化，不得不说是一个重要因素。

　　从前面的回顾与反思来看，学界在文化反腐领域中的研究空白、廉政文化建设热潮的经验教训以及十八大以来聚焦行为反腐的效果局限，都从不同侧面反映出在人们的思想和观念层面顽固地存在着腐败的思维定式，即腐败文化。这导致我国反腐败斗争面临着不小的困境。仅聚焦行为反腐，或倡导建设廉政文化，都很难对此做出有效的回应。有鉴于此，就特别有必要认真考虑文化反腐的议题。

　   二、文化反腐的特点分析

　　腐败文化形成的基础当然是腐败现象或行为。或者说，腐败文化就是腐败现象或行为在人们头脑中的反映。不管腐败现象或行为有多复杂、多隐蔽或多嬗变，作为一种行为，总带有具象的特点。而一旦从行为上升到认知、观念、态度和价值层面，成为腐败文化，就具有了抽象性、顽固性等特点。基于对腐败文化的特性分析，总结出文化反腐有如下四个特点。

　　(一)对象的广泛性

　　这个特点是相对于行为反腐的对象而言的。行为反腐可能查处了大批的腐败案件，涉及大量的腐败人员，但是腐败分子在一个国家或地区的总人数中所占的比例还是比较小的。

　　腐败文化和普通的文化一样，作为全社会占主导的认知、态度和价值，其影响具有广泛性或全社会性特点。受腐败文化侵蚀的不仅包括那些有腐败行为的人，还包括大量的受到腐败文化影响的其他人员，甚至是除了缺乏基本认知能力的幼儿以外的所有社会人员。后者就要比腐败分子的人数多得多了。

　　如果不能将腐败文化彻底地清除，行为反腐将必然陷入一个难以自拔的困境。道理很简单，查办了一批人员，换上新的一批人员后，很快就又会腐败起来。文化反腐就是要清除在腐败文化的影响之下所产生的普遍认知、态度和价值观念，这决定了文化反腐必须以更为广大的社会人群，甚至是全体社会成员作为对象。这个对象规模一定比行为反腐的规模大得多。这是文化反腐的一个重要特点，同样也是开展文化反腐工作的一大难题。

　　(二)内容的抽象性

　　文化反腐和行为反腐的内容大为不同。行为反腐的内容很明确，就是腐败现象和行为。具体地说，就是按照法律、纪律或政策规定，遵循一定的程序，发现腐败行为并找到可靠的证据，最终对其予以惩治。在整个行为反腐的运作过程中，腐败行为是可以清晰界定和判断的。

　　文化反腐则涉及从人们的认知、态度、价值等方面进行反腐败，清除人们头脑深处的腐败思维。腐败文化常常与特定社会的传统和习俗交织在一起。这类思维层面的东西属于潜藏在人们行为背后的主观意识，具有很强的抽象性和伪装性。抽象性是指其具有“看不见、摸不着”的特点，难以通过特定的方式方法对其进行准确的测度和把握。伪装性是指人们可以刻意地伪装自己的腐败思维观念，甚至使其呈现出廉洁、正直的价值观。多年来，被大众传媒列入“贪官语录”清单的那些腐败分子，就是善于伪装的典型。他们满脑子装的是腐败文化，但却展示出非常廉洁的样子。

　　文化反腐内容的抽象性特点，使得测量腐败文化以及评估文化反腐效果都会面临很大的困难，这增强了文化反腐在决策、执行和评估反馈等环节的复杂性和艰巨性。

　　(三)问题的顽固性

　　众所周知，在人类漫长的文明史上，腐败现象就具有顽固性的特点。腐败现象一经出现，就从未被彻底铲除过。而比腐败现象更顽固的，则是腐败现象背后的腐败文化。人们广泛地使用三“不”框架来讨论反腐败的对策或成效，其中，实现“不敢腐”和“不能腐”主要对应于制度，而实现“不想腐”则主要对应于文化，即腐败文化。基于法规制度惩治和预防腐败还相对容易一些，而要通过文化反腐对策清除腐败文化，则更加困难。新加坡和我国香港的反腐败成功过程就是典型的例子。这两个地方都曾严重腐败，一旦实现转折，大概只用了5到10年就实现了“不敢腐”和“不能腐”，但却用了数十年的时间，才彻底改造了曾经的腐败文化，实现了“不想腐”。

　　新制度经济学将制度划分为正式制度和非正式制度。该学派普遍认为，制度可以变迁，但非正式制度变迁起来更加缓慢和困难。所谓非正式制度，在腐败和反腐败领域，指的就是腐败文化。腐败文化一旦形成，在一个相当长的时期内，具有极强的稳定性。腐败文化之所以顽固，具体原因有二。其一，是人性使然。人性中的阴暗面，在外部现象的刺激下，容易巩固和强化。其二，是文化的特性使然。文化具有极强的惰性。俗话说“撼山中贼易，撼心中贼难”，文化反腐正面临这样的难题。一些官员在其头脑被腐败思维充斥的情况下，摄于高压反腐的震慑，一个最常见的选择就是通过“不作为”来柔性对抗反腐败。这其实就是腐败文化顽固性的具体体现。

　　腐败文化的顽固性特点，意味着文化反腐将是一项长期且艰难的工作。尽管腐败文化顽固，但文化反腐也必须要迎难而上，直面人们的腐败思维，舍此，别无他途。

　　(四)手段的特殊性

　　文化反腐要达到使人们确立起“崇廉耻贪”的价值观的目的，这需要一些特殊的手段。首先，实施文化反腐的核心手段是推行科学有效的廉洁教育，以及开展相关的宣传工作。廉洁教育手段如何才能做到科学和有效，是相当复杂的，不像人们常识以为的那样简单明了。其次，经过特殊设计或处理的行为反腐手段，也可以在文化反腐方面提供独特的助力。行为反腐手段本身并不很复杂，但要让其发挥出文化反腐的效果，就需要经过特殊设计。这些特殊设计的理念和策略也具有一定的复杂性。

　    三、实施文化反腐的手段与策略

　　相对于行为反腐来说，在我国，文化反腐受到的重视程度还很不够，科学性和有效性仍亟待提高。有鉴于此，本文提出未来在继续保持行为反腐高压态势不放松的同时，尽快将文化反腐开辟为我国反腐败第二战场的总体建议。

　　坦白地说，文化反腐并不是本文提出来的新政策建议。在前文所述的廉政文化建设高潮时期，学界就有了“文化反腐”的主张。然而，考察相关的具体政策建议，却带有一个共性问题，即十分抽象和空泛，无非就是“加强反腐败宣传”“加强思想道德教育”“(持续进行)廉政理念的灌输和内化”等，甚至在提出建议时又绕回到制度反腐，如“加大腐败惩处力度”“注重制度建设”等。(20)这说明大家对文化反腐本身还缺乏研究，对文化反腐的认知还十分有限。有鉴于此，下文将具体讨论文化反腐的内容、方法和策略问题。

　　(一)实施科学有效的廉洁教育战略

　　一看到这个政策建议题目，很多人恐怕就会质疑。为什么是廉洁教育，廉洁教育有那么大的神通吗?为什么我们轰轰烈烈地搞了几年全国性的廉政文化建设而没有多少效果，反而是腐败文化仍继续滋长呢?在提出具体政策建议之前，这两个问题是必须要予以回答的。

　　先回答为什么是廉洁教育的问题。廉洁教育不仅是文化反腐的有效措施，而且是基本措施或主导措施。这可以从以下三个方面得到论证。其一，文化反腐的对象和目的使然。文化反腐的对象正是腐败的文化，目的是能确立起廉洁的文化。前文已经给出过腐败文化或廉洁文化的定义，是多数人关于腐败或廉洁的认知和态度。解决认知和态度问题，当然主要得靠教育手段，也应当是教育手段的长处或优势之所在。其二，制度预防腐败理论的重要见解。在制度预防腐败理论框架中，提出三大反腐败举措，即惩治、预防和教育。其中，只有教育直接作用于人的动机或态度，也就是具有文化反腐的直接效果。惩治和预防虽然也有作用，但只能是间接的。(21)换句话说，惩治和预防只能让人知其然，而只有教育才能让人知其所以然。其三，廉洁教育理论模型的重要结论。该理论模型提出了廉洁教育的三大核心任务，即：认知、态度和方法。首先，要解决人们关于腐败和廉洁的认知问题；其次，要帮助人们确立起正确的关于腐败和廉洁的态度和价值；再次，要教给人们有用的反腐败方法、策略和技能。(22)在认知、态度和方法三者中，基础或重中之重是认知，认知的重点和难点则在于腐败的危害后果。正因如此，香港廉政公署社区关系处的第一法定职责被规定为“教育公众认识贪污的祸害”。(23)与该核心内容相比，道德教育、思想政治教育、理想信念教育等虽然与文化反腐相关，但也只能算是外围内容。

　　接下来回答我国廉政文化建设效果不佳的问题。前文已经分析了我国廉政文化建设运动中存在的两个主要问题。一是，教育工作不专业。主要是核心内容缺乏。相比而言，警示教育在各项教育活动中还算是有些效果的，但也算不上是廉洁教育的核心内容。警示教育的基本逻辑是靠“吓唬”，人们都知道“黔驴技穷”和“杀鸡儆猴”这两个成语及其所比喻的道理。对于具有智慧和强烈机会主义倾向的人，“吓唬”的效果是有限的，即使一开始有，也会很快衰减殆尽。迄今为止，在我国廉政教育上，仍是以外围内容替代核心内容，占主导的教育内容还是思想政治教育和理想信念教育。二是，主体责任不落实。廉洁教育的公共性和公益性决定了，只能是由政府专门机构承担主体责任。香港之所以在廉洁教育战略方面世界领先，正是因为是由廉政公署社区关系处200多位专业人员长期所为，且有充足政府预算保障。相比而言，我国内地的廉政文化建设运动可以说始终处于一种“三无”状态：无专业机构、无专业人员、无专门预算保障，结果必然是无效果可得。

　　在回答了上述两个问题之后，实施科学有效廉洁教育战略的具体措施建议就已经有了，主要是四个方面。第一，必须要解决廉洁教育内容和方法的专业性问题。必须要用廉洁教育的核心内容进行教育，也就是上面提及的与认知、态度和方法相关的内容。在内容专业的基础上，还应解决方法专业的问题。传统的课程、培训方式肯定是重要的，但要做到全覆盖，就必须充分借助电视、网络媒体或平台，持续制作高质量的视频教育资料。在核心内容主导的基础上，当然也可以引入外围内容，即开展思想政治教育和理想信念教育，但一定不能主次颠倒，更不能以外围内容取代核心内容。

　　第二，必须要解决官方主体责任及其落实问题。要做到这一点，就要解决三个“专门”问题，即：专门机构、专门人员、专门预算。廉政文化建设运动时期构建的“宣教大格局”应被摒弃，应当在党和国家的专门反腐败机构，即纪委和监委中设立专门的廉洁教育机构。早前纪检监察机关的“宣教室”还开展了些许的教育工作，但近几年改革为“宣传部”之后，似乎完全变成了本部门工作的宣传机构。其实，作为治理腐败的三大职能之一，教育应当被列为纪委和监委的重要工作任务，并由专门机构来承担。有了专门的教育机构，就要招聘和培训专门的教育人才，且应当开辟教育人才专业晋升的渠道，以此来促进和发展专业水准。开展教育工作，需要大量的教育经费，必须列入正式的政府预算。

　　第三，促进社会广泛参与的问题。科学的廉洁教育战略必须是面向全员的。可以想见，在当下中国，开展面向13亿人的廉洁教育，需要投入的资源是多么的巨大。即使仅面向三大重点人群，即公职人员、商界管理人员、青少年(尤以大学生为主)，也是一个很大的群体。因此，动员和促进社会力量的广泛参与，是实施科学廉洁教育战略的必然要求。为了形成社会力量广泛参与的局面，政府应当有专门的政策规定和支持。例如，政府政策可以规定所有的企事业单位和社会组织都应当设立专门机构，并将教育列为其主要职能，投入相应的人力和经费资源予以保障；此外，政府还可以制定相关政策，向社会专业机构购买廉洁教育服务，这将有利于社会参与的持续和质量的提升。近些年来，我国已经成立了一些专门的社会组织，甚至也有专门的企业开展廉洁教育工作，但苦于缺乏经费资源而难以为继。如果有政府购买服务的政策，无疑将成为这些组织生存和发展的及时雨。

　　第四，建立科学评估机制的问题。上面提及，文化反腐具有抽象性，但并不意味着就没有办法测量和评价。相反，正是因为这种抽象性，建立科学的评价机制就显得十分必要。测量腐败文化或廉洁文化其实并不复杂，主要就是测量人们关于腐败和廉洁的认知和态度。香港自1992年以来连续开展居民抽样调查，每年组织一次，其中就包括市民的腐败容忍度、举报腐败意愿以及在举报时是否愿意具名(即实名)等方面的调查。这些都是针对态度或行为的调查。相比态度而言，认知更容易测量。总之，建立科学的评估机制并不难。

　　(二)实施行为反腐的新策略

　　必须承认，行为反腐，特别是严厉、有效的惩治，具有瓦解、改变腐败文化的作用。尽管这种作用不像廉洁教育那么直接，但如果策略得当，其作用也会放大或倍增，因此也很有必要予以重视。下文在讨论行为反腐时，主要聚焦于惩治措施。

　　什么样的惩治思路，会让其文化反腐的效果得以放大呢?在制度预防腐败理论看来，惩治措施的核心功能是充分释放出威慑效应，从而让人不敢腐。因此，威慑效应是一个关注的重点，此外，如何减少或清除腐败存量(24)，特别是清除速度的快和慢，在文化反腐上的作用是显著不同的。如果清除腐败存量的速度比较快，其在文化反腐上的作用就会更大一些，可以产生明显的加速效应。这可以从两个方面来证明。其一，人性使然。新制度经济学对古典经济学的人性假定予以了补充，认为人除了理性特征以外，还具有机会主义倾向(Opportunism)，也就是具有投机取巧的本性。在我国的实际腐败现象中，这种人性中的机会主义就表现得非常明显。过去多年，尽管我国惩治腐败力度始终保持较大，但腐败仍快速蔓延，甚至出现同一个职位上“前腐后继”的现象。十八大之后，惩治力度应当说是空前的，但仍有超过半数以上的腐败高官存在“不收手、不收敛”问题。虽然造成我国腐败分子机会主义倾向严重的原因是复杂的，但人性中的机会主义本质是一个主要原因。通俗地说，就是很多腐败分子都抱有很大的侥幸心理，不相信会查到他们，他们与其他被查的腐败分子是不同的。人性中的机会主义倾向表明，如果腐败存量清除得快，投机心理就会弱化，反之，就会放大。伴随着机会主义倾向或程度的改变，就会同向影响人们有关腐败的态度。其二，我国反腐败实践提供的反证。过去多年，我国腐败文化之所以不断加重，一个直接的原因就是腐败存量不减反增。在十八大之前的30多年里，一个得到广泛认可的事实就是，我国腐败蔓延的态势始终得不到控制，其结果就是腐败存量的持续扩大。十八大之后5年，在腐败增量得到明显遏制的基础上，通过“大数据”般的腐败案件查办，尽管腐败存量有所减少，但减少的速度还是比较慢。假定完全新增的腐败增量为零，即十八后5年查处的全部153.7万人(25)都是腐败存量，对腐败存量减少的速度也不能做过高的估计。这种腐败存量不减反增或减少较慢的事实，是惩治在文化反腐上效果不佳或较小的主要原因。

　　上述讨论的一个重要结论就是：如果惩治工作能够快速减少腐败存量，则其文化反腐的效果就会得到倍增；反之，如果减少存量的速度比较慢，则惩治工作的文化反腐效果就小。因此，接下来需要讨论的一个重要问题就是如何才能加快惩治工作在减少腐败存量上的速度及其策略问题。

　　理论上，惩治工作加快减少腐败存量的速度，是一件容易的事情，但实践中却远非如此，特别是在腐败严重的情况下，需要面对一些复杂严峻的挑战。这里仅列举几个。一是，遏制腐败增量的挑战。如果腐败增量得不到遏制，腐败存量就不是减不减少的问题，而是不断增加的难题。(26)二是，惩治腐败资源约束的挑战。通常情况下，国家和社会能够投入惩治腐败的人力和物力资源都是有限的。在腐败存量积累了多年，规模很大的情况下，这种资源约束就尤为明显。十八大后5年，我国惩治腐败的力度是空前的，在不断挖潜惩治腐败资源的情况下，查办腐败人数最多的年份也不过50万，5年下来总计153.7万，即年均30万人的规模。倘若起初的腐败存量只是百万量级，那就好办了。但如果是千万甚至数千万呢?随着腐败存量规模的不断升高，减少腐败存量的速度就会不断下降。三是，保持政治和社会稳定以及保障经济发展的挑战。与前两个挑战相比，这个挑战可能更加棘手。无论是保持政治和社会稳定还是保障经济发展，都离不开政府的稳定运作。可是，假定腐败存量很大，“系统性塌方式”腐败不只是特例，大规模查办就可能危及稳定和发展。政府中存在这种情况，其他组织也类似。一个主要领导或关键岗位的空缺，必然会导致一个组织运行不畅甚至休克。在过去几年的反腐败实践中，这种例子应当说已经很多了。总之，要使惩治的文化反腐效果倍增，就必须快速减少腐败存量，而要快速减少腐败存量，就不得不面对一些艰巨的挑战。因此，选择合适的、科学的新策略就显得十分重要。

　　实际上，行为反腐是可以选择不同的策略的。基本的策略主要是两个。十八大以来党和政府所采取的聚焦行为反腐的策略，可以称为“人人过关、一查到底”策略。(27)这个策略在反腐败实践中使用得最多，既能凸显领导人反腐败的政治决心，也会赢得大众的支持，但却会面对刚才提及的各种挑战。更主要的是，在腐败存量规模很大的情况下，清除腐败存量必定陷入一个旷日持久的过程，既不利于文化反腐，也对遏制增量构成挑战。

　　有鉴于此，可否采取一个不同的新策略呢?理论上，当然可以考虑。这个新策略就是设置一定的条件或原则，对腐败的历史问题进行一定程度的从宽处理，从而激励大多数腐败分子主动交代自己的问题，而不是等待反腐败机构一个一个地去查办。如果能形成这样一种有利局面，那就会大大加快减少腐败存量的速度。事实上，实施这种新策略不仅在理论上可行，反腐败实践中也真的使用过。我国内地1989年的“两高通告”就是这样的策略。香港1976年的“特赦令”也是这种策略。只是这两种实际采用过的新策略都存在一定的缺陷。香港的策略属于“过度赦免”策略，后来不得不进行纠偏。我国内地的策略在从宽处理的规定上不够明确，激励力度不足，属于“模糊赦免”策略(28)。内地策略一是难以消除多数人的疑虑，更严重的问题是没有执行下去，半途而止，也就是没有兑现政策承诺，结果造成老实人吃亏，历史教训十分深刻。原铁道部部长刘志军就是一个典型的案例。从后来的查办事实来看，他从1986年还是一个很小干部的时候就开始腐败，1989年并未理会当时的从宽处理政策，一直边腐边升到正部级官员，腐败“潜伏期”竟长达“四分之一世纪”(25年)。照道理，刘志军主观故意逃避了当年的从宽处理政策，应当对其后来继续发生的腐败问题予以重罚。但人们早就忘记当年还有这样一个政策。当年的刘志军并没有什么背景，也还只是一个“小吏”，而很多有背景的大贪更是永远逃脱了惩罚，最终让这个政策归于失败。导致失败的原因主要不是政策设计缺陷，而是政策执行上的“高高举起轻轻放下”。

　　两个实际使用过的新策略虽然有缺陷，但其总体思路和策略选择都是值得肯定的。特别是香港的新策略，其正面作用还是主要的，后来的纠偏行动也从一定程度上弥补了其中的缺陷，最终为香港赢得反腐败成功，渡过严重腐败的危险期做出了历史性贡献。在总结实践经验教训的基础上，一定可以设计出更加合理、有效、科学的新策略来。作者曾提出的“有条件部分赦免策略”就是一个试探。(29)

　　注释：

　　①文化是一个十分广义的概念，通常针对的是一个文化区域内的全部。从这个意义上说，在腐败和反腐败方面，使用文化概念最好是用廉洁文化，而不是廉政文化。这是因为，廉政一词通常仅限于公共权力部分，廉洁则涵盖整个国家和社会。鉴于廉政文化概念已使用多年，继续使用也是可以的。

　　②参见胡伟：《腐败的文化透视——理论假说及对中国问题的探析》，《浙江社会科学》2006年第3期。

　　③参见杨骥：《腐败的文化根源探析》，《探索与争鸣》2014年第4期。

　　④参见赵敏：《腐败的文化解读》，《理论探讨》2007年第6期。

　　⑤参见牟广东、曹云生：《廉政文化：从源头上预防和治理腐败的重要途径》，《求实》2008年第8期。

　　⑥参见【瑞典】缪尔达尔：《亚洲的戏剧：对一些国家贫困问题的研究》，谭力文等译，北京经济学院出版社1992年版，第146～147页。

　　⑦参见任勇、胡林：《文化防腐的有效建构：东亚的经验》，《江淮论坛》2009年第6期。

　　⑧参见杨龙：《腐败文化的形成及其后果》，《江淮论坛》1998年第1期。

　　⑨参见刘政湖：《从文化视角看腐败成因与廉政建设》，《湖南行政学院学报》2007年第2期。

　　⑩参见陈延庆：《廉政教育生活化——“腐败亚文化”背景下的“廉政文化”之路》，《学术论坛》2013年第10期。

　　(11)参见高勇：《新加坡廉政建设的法治与文化因素探析》，《河南大学学报(社会科学版)》2009年第3期。

　　(12)参见任建明：《关于廉政文化建设的几个基本问题》，《中国监察》2006年第9期。

　　(13)参见黄心华：《反腐新视野——文化反腐》，《求实》2005年第6期。

　　(14)参见侯小丰：《我国反腐败的文化困境》，《浙江学刊》2011年第6期。

　　(15)十九大报告中前所未有地使用了“卓著”二字，成效评价是相当高的。

　　(16)相关数据由作者根据中央纪委国家监委网站(http://www.ccdi.gov.cn/scdc/)公布的案例统计而得。

　　(17)参见任建明：《“压倒性态势”形成后，这些挑战需破解》，《廉政瞭望(上半月)》2017年第7期。

　　(18)参见任建明：《十八大以来我国反腐败成效及对未来发展的广泛影响》，《广州大学学报(社会科学版)》2017年第8期。

　　(19)参见燕继荣：《官员不作为的深层原因分析》，《人民论坛》2015年第15期。

　　(20)参见黄心华：《反腐新视野——文化反腐》，《求实》2005年第6期；张胜军、罗淑梅：《文化反腐：我国反腐倡廉工作的重大创新》，《吉首大学学报(社会科学版)》2008年第7期；黄少平：《论文化反腐》，《中州学刊》2011年第5期；刘占虎：《制度反腐、过程防腐与文化倡廉》，《马克思主义与现实》2014年第1期。

　　(21)参见任建明、杜治洲：《腐败与反腐败：理论、模型和方法》，清华大学出版社2009年版，第102～106页。

　　(22)参见任建明：《我国大学生廉洁教育的理论框架与实践经验》，《湖北行政学院学报》2016年第5期。

　　(23)参见香港《廉政公署条例》，廉政公署官网。https://www.icac.org.hk/sc/crd/duty/index.html.

　　(24)迄今为止，中央关于腐败存量的政策主张一直都是“减少”，实际上，正确的政策主张应当是“清除”。只有这样，才与惩治腐败上的“零容忍”原则相一致，才符合“进行到底”的政治决心。

　　(25)参见十八届中央纪委提交给党的十九大的工作报告。

　　(26)参见任建明、陈晔：《夺取反腐败斗争压倒性胜利的新战略》，《理论视野》2018年第3期。

　　(27)(28)参见任建明：《反腐败要有灵活的政治智慧》，《人民论坛》2014年第12(上)期。

　　(29)参见任建明：《清除腐败历史“存量”的策略之争》，《廉政瞭望》2015年第9期。