监督权的有效性与再监督

监督权的有效性与再监督：丹麦议会监察专员制度的经验及其借鉴　　

     〔摘要〕监督是监察委员会的首要职能，保障监察委员会有效和廉洁地行使监督权是在新的起点上继续深化国家监察体制改革提的一项重要任务。完成该任务除了依靠监察委员会的本地探索以外，还可以积极借鉴以良好的权力监督效能闻名于世的丹麦议会监察专员制度的有益经验。从权力监督视角出发，对丹麦议会监察专员制度进行法律文本分析和运行过程分析可以发现，丹麦议会监察专员制度提升权力监督效能的成功经验主要体现在保障监督权运行的有效性与对监督权进行严密的再监督两个层面。鉴于此，监察委员会要充分释放其权力监督效能，就需要从保障监察委员会依法独立有效行使监督权和健全对监察委员会的多元监督机制两个方面入手，着力构建符合有效性和廉洁性标准的新型国家反腐败工作机构。

　　监督是监察委员会的首要职能，权力监督是贯穿于国家监察体制改革的一条逻辑主线。2019年1月，十九届中央纪委三次全会在部署2019年纪检监察机关的重要工作时，首次将监督单独作为一个方面来部署，强调着力在日常监督、长期监督上探索创新、实现突破。〔1〕这充分彰显出监督权在监察委员会的监察职权体系中的重要地位。提升监察委员会的权力监督效能，除了立足于各地监察委员会的实践探索以外，还可以在尊重本国国情的基础上积极借鉴国外监察机构行使监督权的有益经验。从域外经验借鉴的对象来看，一方面，丹麦议会监察专员制度具有世界范围的影响力〔2〕，既以良好的权力监督效能闻名于世，又与监察委员会制度都采取了由立法机关产生和监督、独立于行政机关之外并对行政机关进行异体监督等相似的制度设计，这为监察委员会借鉴丹麦议会监察专员制度的权力监督经验提供了现实价值和可行性。另一方面，2019年1月14日，中央纪委副书记、国家监委副主任李书磊在北京会见丹麦议会监察专员索伦森，双方共同签署《中华人民共和国国家监察委员会与丹麦王国议会监察专员署合作谅解备忘录》，为进一步推动中丹两国在监察和权力监督领域的机制化交流与务实合作奠定了坚实的基础。〔3〕基于此，本文以丹麦议会监察专员制度作为研究对象，以权力监督理论作为分析视角，采取法律文本分析和政治过程分析相结合的方法，在深入揭示丹麦议会监察专员制度的构成要素与运作机制的基础上，从监督权运行的有效性和对监督权的再监督两个方面归纳总结丹麦议会监察专员制度的权力监督经验，以期为我国进一步提升监察委员会权力监督的有效性和廉洁性提供域外经验借鉴。

　　一、丹麦议会监察专员制度的构成要素与运行机制

　　按照国际监察专员协会的解释，议会监察专员(Ombudsman)是“由宪法规定的独立监督行政权力的运行并且不受任何党派政治影响的公共官员”〔4〕。第二次世界大战之后，为应对进入福利国家阶段之后出现的行政权力日益扩张这一重要问题，保障公民的合法权利免于受到行政机关的侵犯，丹麦于1953年颁布宪法修正案，决定引入议会监察专员制度。1954年6月，丹麦颁布《议会监察专员法》，丹麦议会监察专员制度正式建立起来。

　　(一）丹麦议会监察专员制度的构成要素

　　监察制度是一个国家关于监察主体、监察对象、监察内容和监察职权等一系列构成要素的政治制度安排的总称。从静态的法律文本分析的角度看，《丹麦议会监察专员法》对议会监察专员制度的各构成要素做出了清晰具体的规定。

　　首先，从监察主体的角度看，丹麦议会监察专员办公室是一个采取议会监察专员负责制的中央监察机关，议会监察专员由丹麦议会选举产生，对其负责，受其监督。《丹麦议会监察专员法》规定，议会监察专员由议会选举产生，任期四年，可连选连任。议会监察专员向议会法律委员会负责，负责的形式主要是提交年度工作报告和特别报告并接受后者的审议。“丹麦议会监察专员办公室目前一共有86名工作人员，包括23名高级行政人员，25名调查官，20名普通行政人员和10名法律研究者。其组织机构是在议会监察专员之下设置六个内设部门，各分部分管一定领域的监察工作。”〔5〕在纵向层级设置上，议会监察专员办公室只设置在中央国家机关这一层级，并没有地方分支机构。

　　其次，从监察对象的角度看，丹麦议会监察专员的监察范围经历了从中央机关扩展到地方机关、从国家机关扩展到其他公共机构的发展过程。按照1954年《丹麦议会监察专员法》的规定，议会监察专员有权监督中央政府机关的所有部长、公务员和其他所有行政机关的委托人员。1961年和1996年两次修订《丹麦议会监察专员法》时，分别将地方行政机关和教会纳入监察对象的范围之内。〔6〕根据最新修订的《丹麦议会监察专员法》的规定，“议会监察专员的监察对象主要包括中央及地方政府行政人员与自治团体、军事机关及所属公职人员，包括部长及民选官员，但是不包括法官”〔7〕。与瑞典议会监察专员对司法机关进行监督不同，“国会、司法机关和私人机构都在丹麦议会监察专员的监察范围以外”〔8〕，各级行政机关及其工作人员是丹麦议会监察专员最主要的监察对象。

　　再次，从监察内容的角度看，丹麦议会监察专员主要依据法治和良好行政两个原则对受理的所有案件进行评估〔9〕，负责受理和调查行政失当行为。学者们通常将不符合法律规范和行政伦理的行政行为归纳为“行政失当”，这些行为主要包括裙带关系、部门主义、对民众言辞苛责、误导公众关于公民权利的理解、利用权力来实现私人利益、未能及时回应民众的诉求、懒政怠政等情形。〔10〕其中“未能及时回应民众的诉求、懒政怠政”属于效能监察的范畴，而“公权私用、裙带关系”则属于对执法监察和廉政监察的范畴。由此来看，丹麦议会监察专员的监察内容涵盖效能监察、执法监察和廉政监察三个方面。

　　最后，从监察职权的角度看，《丹麦议会监察专员法》赋予议会监察专员巡察权、调查权、建议权等监察职权。就巡察权而言，《丹麦议会监察专员法》第18条规定，议会监察专员每年可以对监狱、精神病院等公共单位及机构主动实施巡察，以监督弱势群体的权利保护状况。就调查权而言，议会监察专员既可以对受理的公民申诉案件开展调查，也可以根据新闻媒体报道、自己收集的案件线索主动开展调查。“《丹麦议会监察专员法》第6章第19条规定，在调查期间，丹麦议会监察专员享有调阅任何与案件相关的正式与非正式文件、要求被调查机构就调查事宜做出书面报告和询问当事人等权力。”〔11〕就建议权而言，议会监察专员在调查过程中发现行政机关的组织结构、工作程序和规章制度存在系统性错误或者发现行政人员工作效率低下等问题时，可以就健全行政机关的规章制度和改进行政人员的工作等事项提出工作改进建议。

　　（二）丹麦议会监察专员制度的运行机制

　　从动态的运行过程来看，丹麦议会监察专员制度的运行过程通常划分为公民向议会监察专员提出申诉请求、议会监察专员决定是否受理公民起诉、启动调查程序、将调查结果和工作改进建议反馈给被调查对象、通过动员立法机关和新闻媒体等主体的大力支持迫使被调查对象接受其工作改进建议等阶段。需要指出的是，这些阶段之间既不是截然分立的，也并非每个阶段都是必然经历的，议会监察专员制度的具体运行情况取决于每个阶段的成立要件与运行结果。

　　首先，公民向议会监察专员办公室提出涉及到行政人员的申诉，通常是议会监察专员制度运行过程的第一个环节，议会监察专员办公室是否受理公民的申诉主要取决于以下三个因素：第一，公民在向议会监察专员办公室提出申诉之前是否已经穷尽现有的行政救济手段，为避免监察资源的浪费与维护行政机关的权威性，没有穷尽现有行政救济手段的公民申诉是不被受理的。第二，公民申诉是否是以书面形式提出的。按照《丹麦议会监察专员法》的规定，议会监察专员办公室只受理以书面形式提交的申诉申请。第三，公民申诉是否超出议会监察专员的管辖范围。《丹麦议会监察专员法》第16条规定， 当议会监察专员认为公民申诉案件超出其管辖范围时，可以拒绝受理公民的申诉。上述受理公民申诉的三个成立要件，是决定议会监察专员制度运行过程的第一个关口，在上述三个公民申诉有效条件的筛选下，议会监察专员受理的公民申诉案件通常只是很小一部分。

　　其次，议会监察专员办公室在决定受理公民申诉以后，会启动对申诉案件的调查程序，这是议会监察专员制度运行的第二个阶段。在调查期间，丹麦议会监察专员享有调阅任何与案件相关的正式与非正式文件、要求被调查机构就调查事宜做出书面报告和询问当事人等权力。议会监察专员会在进行详细的调查取证的基础上会撰写内容翔实的调查报告，内容涵盖被调查对象工作中存在的问题及其改进建议等方面。

　　再次，议会监察专员将调查结果和工作改进建议以调查报告的形式反馈给被调查对象，由于议会监察专员的建议权对被调查对象缺乏直接的法律强制力，因此被调查对象可能接受也可能拒绝议会监察专员的工作改进建议，这是影响议会监察专员制度运行过程是否持续的第二个重要节点。当被调查对象对议会监察专员提出的问题、批评意见和工作改进建议予以接受并据此改进自己的行政行为或行政机关的规章制度时，议会监察专员制度的运行过程就会宣告结束。反之，议会监察专员则需要通过动员立法机关等主体的大力支持来延续议会监察专员制度的运行过程。

　　最后，当被调查对象拒不接受议会监察专员的调查结果和工作改进建议时，议会监察专员会可以通过向立法机关报告情况与提出问责建议、将调查结果通过新闻媒体公布于众等多元渠道寻求支持，迫使被调查对象接受其批评意见和工作改进建议。一方面，丹麦议会会通过与政府内阁部长进行协商、威胁对行政人员启动质询、罢免程序等方式对行政首长进行游说和施压；另一方面，新闻媒体和社会民众会通过对向行政机关和行政人员公开提出批评意见等方式向其施压强大的舆论压力。在立法机关和新闻媒体等主体的大力支持之下，行政机关迫于立法机关的问责威胁与新闻媒体的舆论压力，在大多数情况下都会接受议会监察专员的调查结果和工作改进建议。

　　　〔作者为武汉大学党内法规研究中心讲师，博士〕