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基层腐败问题的缘起:默契性容忍——基于A市镇街“一把手”的48个案例研究

 来源:《广东社会科学》 2019年第3期  作者:肖滨 陈伟东发布时间:2019-12-09

一、问题提出:镇街“一把手”腐败的根源何在?

近年来,“小官大贪”现象呈高发态势,涉农资金、资产的基层干部贪腐问题屡屡见报,涉案资金动辄成千万乃至上亿元。2018年中央巡视组第一轮“巡视清单”发现,B省“小官大贪”的腐败问题比较突出。仅2015年,全省科级以下干部涉嫌贪污受贿100万元以上的案件148起201人。其中,镇街“一把手”的数量占比最高,且涉案金额较大。例如,A市B区SL镇党委书记Q帮不法商人量身打造土地出让金分配“新规”,一次贪腐金额就高达1500万元,给当地财政造成的损失更是高达1.4亿元。而且,该事情在其辞职两年后才暴露。这种腐败不仅严重破坏了地方公平的投资环境,而且易成为社会矛盾和群体性事件的导火索,影响地方政府权威,甚至对政治合法性构成挑战。这些年,因拆迁、土地流转等以及由此衍生的群体事件并不鲜见。历史的经验告诉我们,如果不坚决同腐败开战,它将永远成为高悬于我们头顶的“达摩克利斯之剑”,随时有断送改革前程乃至颠覆国家政权的危险。[1]

转型国家的基层腐败问题是国外研究的重点。不少学者尝试从法律规范、制度设计、组织建设和监督机制层面进行探讨,但未必能从中找到贴合我们当前基层经济社会现实且能够治理贪腐源头的长效机制。本研究以2010-2017年A市镇街“一把手”腐败案件为例,从落实全面从严治党的角度出发,聚焦以下问题:镇街“一把手”腐败多发易发的主要原因是什么?在弱激励强问责的反腐败环境下,政府上级与下级如何应对上述反腐困境以及由此表现出怎样的行为?本文希望通过解析镇街“一把手”腐败的根源,寻找打通基层反腐和推进基层治理“最后一公里”的有效途径。本研究的“一把手”为地方党委和政府(本文以政府统称两者)的主要负责人。“腐败”指国家公务人员借职务之便获取个人利益,包括滥用职权或偏离公共职责的权力变异现象。

二、文献综述:简要的分析

就当前的研究来看,有关官员特别是“一把手”腐败的研究主要围绕两个大方面进行。一方面,通过案例分析、描述性统计等方法,分析官员腐败情况,指出腐败的形式和特征。大体上包括三种形式:一是渎职,具体表现为受贿、行贿、贪污等;二是寻租,如利用审批权、拨款权、人事权等公权力换取个人利益;三是“受俸主义”,是指政府官员认为其享有政府财产的权利,并利用来惠及亲朋好友的行为,如走后门、裙带关系等。[2]“多样化”是重要特征之一,且随着改革开放和经济发展,腐败情况也一直处在变化之中。乔德福发现,“一把手”腐败手段、类型多样,包括特权、专权、弄权、卖权、渎职侵权五种。[3]此外,腐败还呈现出腐败区域广泛化、涉案资金巨额化、腐败官员级别大大提高等特点。

另一方面,通过实证分析,探寻腐败产生的原因及其影响因素,这是学者们关注和研究的核心议题,也是国家如何更好地解决腐败问题的理论依据。腐败行为可总结为两条解释路径:国家权力扭曲说和市场转型诱因说。[5]国家权力扭曲说聚焦在行政结构和国家制度安排的宏观因素上,对政府规模、行政分权、政府开支、寻租等方面展开讨论。这部分学者认为,缺乏有效的权力监督是腐败不减反增的重要原因。权力集中的政府规模越大,官员控制的权力越大,可能产生的寻租和腐败也越严重[6],因为大规模政府更可能催生官僚主义,也给予了官员足够的空间和动机进行“权钱交易”。[7]尤其是地方“一把手”拥有集中甚至垄断的行政权力和政治资源,享有更高的威信。这个群体的腐败不仅会造成更高额的贪腐,还可能对其他官员的行为产生强烈的示范效应。[8]市场转型诱因说则通常从个人利益出发,探讨市场化、经济发展水平、经济自由度、薪酬工资等因素对腐败程度的影响。不过,一些因素的影响方向仍存在争议。有学者指出,较高的经济自由度、市场竞争和经济发展水平能够减少官员腐败行为[9]。但也有学者提出质疑,基于数据分析,包括中国在内的大部分东亚国家随着经济发展腐败反而加剧。[10]倪星等也发现单纯靠发展经济和提高工资水平不但不能遏制腐败,反而会使腐败更为严重。[11]针对这些情况,解决监督难题通常被认为是控制、防止“一把手”腐败的重点,包括推进人事制度和监督制度改革,强化专门监督机关监督的权威性和独立性,加强纪委、监委、审计、群众、舆论等部门的协调合作等。

不难发现,当前对“一把手”腐败的研究主要从制度和个体“理性人”两个维度进行理论展开,并在这个基本的理论框架下分析腐败产生的不同机制。整体上看,国内外学者对“一把手”腐败的研究进行了积极的探索,但在一些问题上并未得到一致的结论。现有研究存在以下不足:首先,缺乏实证的研究方法和经验数据的支持,又没有批判性的文献回顾和理论对话。其次,现有的腐败研究更多地援引西方的理论工具与分析框架,是否适用于中国,需要仔细推敲。再次,主要聚焦高级领导干部,而使用一手实证资料对于发达地区的镇街“一把手”研究很少。因此,有必要更深入地研究。

三、解释框架:默契性容忍

镇街政府作为中国五级行政体制的末梢,既直接面对基层群众及其多元化诉求,又全面执行来自不同条块的政策决定。压力型体制之下,由于镇街政府承担的工作指标与上级政府下放的权力并不对称,事权和财权不对等,往往只能采取“变通”的方式来应对上级要求。[13]特别是,当中央政府考评指标很难完成又影响到下级利益时,上下级可能共谋来操纵考评结果。[14]尽管许多干部对于“一票否决”的方式抱有一定的不满,学者也将其作为压力型体制的典型特征,并分析其危害,但是经过40年的改革,这种手段和方式有强化的趋势,成为地方政府贯彻命令、完成任务最“有效”的手段和方式,甚至被当作是实现执行力的一项制度。[15]也就是说,镇街政府并不能将上级对其的考核压力全面分解并加以落实,特别是反腐等非经济量化指标的工作任务更是如此。在政府组织间的工作重心趋同性和问责压力一体化的背景下,一方面,经济增长等核心指标成为了上下级官员激励强度最大的共同目标,比较容易得到官员认可和遵从,从而经济发展等压力可以得到有力传导;另一方面,下级对弱激励强问责的查处腐败工作采取消极应对的态度,从而腐败案件查处、预防腐败等指标压力没有能得到很好的传导,这是上级的反腐政策意图无法有效地向镇街传递的重要原因。

压力型体制下,面对政绩考核、晋升压力、组织资源匮乏等条件的约束,镇街“一把手”必然会理性选择风险最小利益最大的工作任务优先执行[16],对于缺乏刚性考核,难以短期见成效的目标采取延迟或者替代等办法执行,即“上有政策、下有对策”。也就是说,长期的任职与合作往往会导致上级与镇街“一把手”形成紧密的纵向利益共同体。一方面,上级对辖区特别是经济的有效治理,有助于其实现政治晋升目标,而全面从严治党弱激励,效果不易显现。同时,上级担心镇街“一把手”在自己任内出事影响自己的仕途,不会主动去发现下级腐败。这是上级为了达到经济发展、社会维稳等指标的目的,施惠于下级的一种行为。即上级习惯并接受镇街“一把手”的腐败行为,由异态变为常态,这种现象有了社会心理基础。另一方面,镇街“一把手”通过政治关联获取补贴、荣誉等资源发展经济的同时,创造了可贪腐的机会,弥补政治上的损失。镇街官员甚至认为,即便有腐败,上级也会因为其在经济方面的政绩而容忍。这样,上下级之间虽然没有明确、正式的合谋协议,但彼此间形成默契、心照不宣,在公开场合有意忽略私底下全都清楚的事实。这种上下级之间的“共识”,实际上就是一种默契合作策略性行为,以一种纯粹“非合作”的方式进行合作的行为。本文将这种行为称之为默契性容忍。这种行为可以解释经济发达地区反腐压力(全面从严治党)为何逐级递减,镇街“一把手”腐败为何多发易发的现象。本研究的解释框架如图所示,这一解释图把各级政府面临的工作任务分为两个区块。其中右边区块的任务为政治激励和财政激励强同时问责压力大的事项,例如决定官员的升迁提拔,辖区的财政收入以及一票否决等等;左边区块为无政治激励但是有高强度问责的事务,其中最突出的是查办腐败案件。

   


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四、案例分析:从经验事实到理论解释

(一)基本概况

A市为B省省辖市,重要的制造业基地,南方某城市群经贸中心和综合交通枢纽。A市现辖A区、B区、C区、D区和E区等5个区32个镇街。2017年,实现地区生产总值9549.60亿元,人均地区生产总值11.7万元人民币,折合1.8万美元,跻身高收入城市行列,为全省第三位、大陆城市前二十位。2016年度中国中小城市综合实力百强区榜单上,A市5个区全部上榜,其中,C区、B区综合实力分别位列第一和第三;综合实力千强镇前100名中,A市占了11个席位。B区SS镇910亿元的经济总量占全市的十分之一。

本文选取2010-2017年A市查处的48名镇街“一把手”案件作为分析案例(现任或曾任并在担任镇街“一把手”期间有违纪违法行为者52人,有4人因为外出等原因未纳入研究)。研究发现,2010年以来镇街“一把手”腐败以中青年干部为主,年龄在40-49岁22人,占45.8%;50-59岁22人,占45.8%;40岁以下仅3人,占6.2%。超过80%的镇街“一把手”被查处时,正处于年富力强、干事创业的最好阶段。贪腐案件比重大。从案件类型看,立案查处的案件中涉嫌犯罪的占54.1%,违反工作纪律的占20.8%,违反廉洁纪律的占25.0%。从处分类型看,党内轻处分20人,占41.7%;重处分11人,占22.9%;重处分(双开)且涉嫌犯罪移交司法机关的17人,占35.4%。从涉案金额看,100-500万元的占29%,100万元以下的占47%。还有个别涉案金额为1亿元以上的。

(二)背景与诱因:经济发达地区镇街“一把手”的理性选择

理论上,具有非人格化特征的科层组织在实际运作中,会形成独立群体、团体,它们拥有从自己角度出发的利益、价值和权力基础等。“看到一些党员领导干部违纪腐化、权钱交易大行其道时,不是坚持原则,而是感到自己辛勤工作什么都没有得到,产生了老实吃亏的心理。”[17]在巨额利益面前,少数镇街“一把手”和企业老板互相勾结,在“三旧改造”、土地流转、工程建设、项目审批等方面和环节大搞权钱交易。如“街道企业参与‘三旧’改造,必须先取得街道党委书记YJY颁发的‘通行证’,街道国土部门才会为该企业定做土地挂牌出让条件。”

从公共选择理论的角度,镇街“一把手”都是理性“经济人”,在政策制定和执行的过程中具有考虑自身的利益取向。自我价值的实现、经济利益的增进、个人职位的升迁、舒适生活的享受等都是追求的目标。不仅如此,部门与地区之间也是利益有别,尤其是在利益结构面临调整的时期,不同层级政府以及同级政府不同部门假借公共利益之名谋求团体利益的倾向就会更加明显。因此,镇街“一把手”被假定面临一系列可能性选择,会以个人偏好为出发点,在可供选择的范围内选择最偏好的行动。

针对很多上级下达的工作目标,镇街“一把手”均表示压力很大,主要是因为和考核指标挂钩。“镇长是没有时间睡觉、书记是睡不着觉。”[18]“一方面要确保工资发放,另一方面与考核指标刚性、财政压力也有很大关系。”[18]调查发现,十八大前,镇街“一把手”将经济发展放在头等重要的大事。十八大后,这种现象有较明显改观,但反腐的重要性仍低于经济发展和社会稳定。十八大前后对比,只有11人(22.9%)认为工作目标的排序发生变化,即便如此经济发展、城市建设、环境保护、社会稳定仍是重要工作目标。只有5人(10.4%),在十八大后把“全面从严治党”排在首位。可见中央高度重视的全面从严治党以及反腐败斗争,到了基层被选择性执行。“走形式,做纸面文章,以文件落实文件、以讲话落实讲话。”

本研究还访谈了涉案镇街“一把手”任职期间的上级:A区委书记、A市委常委(曾任B区委书记)、A市委副书记(曾任C区委书记)、D区区长、E区委书记。对于同样的问题,上级领导们也均表示压力很大,经济发展和工作任务完成仍是日常工作的重点。比如,A区委书记认为,“经济发展的压力还是更大些,因为近年的经济发展处于世界范围内的深度调整,是转变发展方式和发展理念的过程”[18],但党建的比重加大了。

为了进一步求证,本研究还用同样的问题访谈了被查处的曾担任镇委书记、区委书记的G[19]。其感慨道:“(一直以来)压力最大是与考核指标有关,尤其是上级领导关注的问题,想尽办法及早完成。经济发展和信访维稳两大任务压力最重。工作压力通常是救火队式,哪里有火头就先灭火。压力最大还是与考核指标有直接联系的事情。初期是计划生育,后来是经济发展指标,还有上级不断加码的工作任务。压力肯定与考核指标有关,但镇街‘一把手’的压力更多的体现在:你必须把问题解决,因为镇街作为最基层的政府,退无可退,不像市县一把手布置工作就完事了。‘上面千根线、下面一根针’,面对这重大压力,不少镇街‘一把手’铤而走险,‘以摆平就是水平’的态度与做法违规违纪地去落实(上级布置的任务)。”

(三)三重动因:默契性容忍的形成

1.动因之一:政府组织间的目标趋同性导致上下级之间寻求共同利益。政府组织间的趋同现象通常指政府组织内部结构、组织行为等方面的相似性。[20]不过,研究发现,在制度等外力的驱动下政府组织间的目标趋同性也越来越明显。涉案镇街“一把手”认为,平时向上级汇报主要集中在经济发展、社会稳定、基层治理。只有5人(10.4%)提及队伍建设、党风廉政建设,并且排序均靠后。“镇街的发展规划、招商引资的情况、干部的思想状况、发展中碰到的问题、干部队伍建设等(十八大前后变化不大)。”[18]有6人(12.5%)认为十八大后有不同,更加重视党风廉政建设、队伍建设以及政治学习。“十八大前,主要是经济发展,维稳和社会治理等。十八大后,汇报最多的工作是党建工作和廉政建设方面。”[18]37人(77.1%)认为汇报的重点没有改变。“以经济发展、三旧改造、城市建设等方面为主。另外,还有环境保护,经济发展指标方面。十八大前后变化不大。”[18]有5人(10.4%)没有回答。

涉案镇街“一把手”认为,上级交代的最多工作任务集中在经济发展、社会稳定两方面,只有5人(10.4%)提及党建,8人(16.7%)反映十八大后增加廉政的比重。“每年定下的重点工作是民生、环保、市政教育等。十八大后除了工作以外,传达和相关的学习落实情况多了。”[18]9人(18.8%)认为十八大前后无不同。其余7人(14.6%)无回答。

同样地,本研究还访谈了当时上级。E区委书记认为跟下级聊最多的是“抓队伍建设、基层治理、教育卫生等民生,经济发展等。”[18]D区区长认为,平时跟上级汇报得最多的是“经济情况。”[18]

被查处的G认为和下级聊最多的是“基层治理及城镇化建设等问题,极少提及自身建设和队伍建设。”[17]跟上级汇报最多的是“基层治理、城镇化建设,包括重大区域经济协作与交通基础设施建设。”[17]

可见,上下级之间所面临的考核压力类型是高度一致的,相互容忍增加了上下级围绕与其利益兼容的工作目标的合作,放大了激励效果,但也损坏了有效约束的基础。镇街“一把手”的官位缺乏保障、晋升途径狭窄,仕途被牢牢掌握在上级手中,这就决定了下级必然要关心上级的目标和利益,并努力寻找能兼容自身与上级的共同利益。[21]经济增长、财政增收等无疑是符合这些标准的难得目标。因此,当经济增长被上级作为考核下级的核心指标时,容易得到下级的认可和遵从。上级对激励度低但问责力度大的反腐工作则在可控范围内采取容忍态度。所以,政府组织间的目标趋同性是默契性容忍现象发生的内在触发因素。

2.动因之二:逃避问责的选择驱使上下级官员合伙应对来自更高的监督。封闭冗长的监督链条和巨大的监督成本,再加上高昂的官位获取成本以及行政分权带来的巨大寻租空间,均为滋生并维持一个赢利型的地方官员利益共同体提供了温床。[21]这个共同体与中央政权和民众的利益逐渐分离,在共同体内上下级之间“一荣俱荣、一损俱损”,密切的利益关系使激励机制因兼容而强化,约束机制因关联而弱化。这就形成了高效激励与低效约束并存的现象。当政治集权、地方官员纵向合谋与内部人监督同时出现时,三者的叠加效应使低效约束的特征被放大,导致地方官员“掠夺之手”难以受到有效地控制。[22]

涉案镇街“一把手”中有19人(39.6%)认为自己的违纪违法影响了所在地区和单位的考核,“2015年度我街道的绩效奖因此未能评上优秀”[18]“年底绩效少了。”[18]有18人(37.5%)认为没有联系。其余11人(22.9%)表述为不清楚、不知道或不回答。26人(54.2%)认为上级的提拔晋升和地区形象与自己无关或不影响,剩余22人(45.8%)回答不确定。涉案镇街“一把手”对自己违纪行为造成的后果认知比较模糊。从另一方面看,面对查处,这些官员会本能地选择逃避责任,不愿意承担太多责任,尤其是对他人和地区造成负面影响的责任。

如前文所述,由于工作考核目标和问责标的高度一致,上下级之间已经形成了实际意义上的利益同盟。但是“同一条船上”的问题,很多官员都采取语焉不详的回答。其中个别回答可作为参考:“下属出现问题,领导要承担领导责任时,上级领导可能更倾向于和我一起面对来自更高层的监督。”[18]

上级都经常担心下级出问题。E区委书记认为,“下属出问题,尤其是主要领导出现严重的问题,直接影响到一个地方或部门改革发展稳定的大局。”[18]上级对于下级出事的担心主要体现在影响地区和部门的声誉问题,也提到了“下级的一切问题责任在上级”,对于上下级之间的被问责压力的一致性隐约可见。而被查处的G认为,“尤其与自己关系密切的下属出问题,也影响自己的形象或者晋升。所以一般不想自己的下属在自己任职期间内出问题。”[17]

可见,在具有密切利益关联的上下级关系中推进“问责”,约束机制非但未能生效反而加固了利益同盟,小规模的外来监督者甚至被吸纳成为利益同盟的一分子,同盟得以巩固并共同抵制其它的监督者。

3.动因之三:在经济增长等硬考核指标约束下,上级对下级腐败行为容易采取默契性容忍态度。官员们对于有完成指标能力下属的违纪线索态度并不明确,其中只有8人(16.7%)回答发现下属的违纪线索立即移交纪委,大多数是给机会,“能教育过来都给他改正的机会,用踢足球的办法让他多入球,少犯错,改正过来。”[18]有9个人(18.8%)提到了十八大后处理方式会更加严厉,如:“十八大前可能睁一只眼闭一只眼,十八大后会亲自找他谈问题,要改正或要纪委部门处理。”可见,随着十八大后全面从严治党的力度不断加大,对基层反腐工作考核的权重不断加大,对腐败的容忍度有所降低。

对于选人用人方面,镇街“一把手”在十八大前后,首要考虑的因素以主观上对个人人品的判断为主。有20人(41.7%)认为十八大前后选人用人标准没有不同,或者没有作出区分性的回答。十八大前,仅有2人(4.2%)选择是否有违纪线索为选人用人考虑的首要因素,发展经济的能力、维稳能力、处理关系的能力、群众口碑、工作经历、人品都在用人考虑范围内,其中发展经济能力和人品比重比较大。十八大后,仅有4人(8.3%)把违纪的因素摆在选人用人的首位。可见,对于基层官员而言,“能摆平就是本事”“能不出事就是好事”的思想还是主流。

对于考核重点方面,上级认为:“首先看德行,对于是否有违纪线索问题,有时摸不准,也无碍。”[18]对于有完成指标能力的下级的违纪线索,B区委书记认为,“要惩前毖后,治病救人,同时要严格执行纪律。”[18]C区委书记认为,“有违纪线索或有反映的或有感觉的都要在工作中留个心眼。”[18]上级对下级的违纪行为的容忍态度并不明确,但是也提到了对于镇街“一把手”的考核中,经济指标是很重要的。由于受访的领导干部仍然在位,对于这类“潜规则”式的问题很难正面回答。被查处的G则说,“我一般会找他谈心谈话,把我所掌握的情况尽量与他沟通,让他及早处理,争取自我纠正,力求大事化小,小事化了,采取保护的态度,希望在自己任期内不发生重大问题。”[17]

由此可见,一些上级对镇街“一把手”的默契性容忍已经成为一个制度化了的非正式行为,上下级相互配合,采取各种策略来应对更高级的政策法令和检查监督。

五、讨论与结论

不良的社会生态是滋生腐败的温床。中国廉政研究中心课题组认为,不正常的财富观念和社会心态过于普遍地存在,对打击和预防腐败十分不利。[23]当前中国的社会生态对于权力腐败容忍度比较高,甚至起到了推波助澜的作用,反腐不仅需要制度的顶层设计,同时也离不开社会政治生态的建设。

在压力型体制下,作为第一责任者的“一把手”的权力被放大,在经济领域和社会管理领域中都具有效性,但在反腐领域,很容易形成“庇护-附庸”特征的关系网,从而产生腐败。结果是压力有选择地传达,维稳、经济发展、计划生育等“一票否决”的压力较好地传导下去了,但是,反腐的压力却没有传导下去,这样,对“一把手”的权力监督制约常常难以到位。经济发达地区镇街承担职能广泛,权力缺乏有效监督。作为直接上级的县区政府部门往往是放权不放“钱”,镇街执法缺乏经费保障,只好巧立名目创收。有些镇街在重大决策事项上求速度,“特事特办”规避监督,本应招标的工程直接上马,易诱发腐败。“小官”相对于“大官”而言,政治上人微言轻,往往只能通过腐败从经济上“补偿”职位低所带来的“被剥夺感”。中国“小官”数量非常庞大,“僧多粥少”,提拔空间相对较小且竞争激烈。他们当中的一些人眼看年龄渐大而仕途渺茫,于是产生了“贪一把”的想法。“小官大贪”“小官巨贪”的行为背后往往都带有“为领导服务”意志,因此很容易得到上级官员庇护。下级的违法违规行为得以被上级屡屡放纵,往往是“你有我有全都有”,有的甚至以党委会、联席会议等形式“集体研究、集体决策”,搞“雨露均沾”,看似上级管理上的问题,实则暴露出行政机制上的缺失。从政治学的角度来看,从个体腐败向集团腐败转化,塌方式腐败的出现是局部政治失控的表现和后果。[24]默契性容忍“看起来无影无踪,却又无处不在,听起来悖情悖理,却可畅通无阻,成为腐蚀党员和干部、败坏党的风气的沉疴毒瘤”。[25]默契性容忍机制是经济发达地区镇街“一把手”微观层面的激发机制,一定程度上可以解释中国当前部分存在的“反腐上层九级风浪、下面纹丝不动”的现象。

通过上述分析,我们可以发现:在中国当前大的制度背景下,基层腐败隐藏着一种可称为默契性容忍的行为。这种行为在中国行政管理体制中普遍存在,在经济发达地区的基层尤为明显。压力型体制下镇街“一把手”有着独特的“求生之道”,经济发达与个人利益驱动进一步放大,这种默契性容忍行为便是产生镇街“一把手”腐败的主要原因。对此,建议挥起重拳打击基层硕鼠的同时,着力打破这种默契性容忍,实现从源头治腐和源头防腐的体制机制创新。


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