扎紧权力运行的制度笼子

【工作报告解读】扎紧权力运行的制度笼子

　　省纪委向省第十一次党代会的工作报告是一份高质量的报告，立意高、定位准，既精准把握了十八届六中全会的精神实质和丰富内涵，又对我省党风廉洁建设进行了全面总结和周密安排，具有很强的实践指导性，为推进我省全面从严治党、做好纪律检查工作指明了方向，提供了重要遵循。报告提出，深化标本兼治，扎紧权力运行的制度笼子。通读报告，全篇强调“制度”二字的有19处，相关的就更多，“制度”成为报告的核心词、关键词，充分体现了省委和省纪委对制度反腐的高度重视。

　　制度建设对反腐败工作具有根本性作用。其一，制度具有规范作用。能指引党员、干部、全体公民积极从事制度和法律容许的行为，把人们的行为纳入符合党与国家的大政方针和人民利益的轨道，从而有效地预防腐败的发生。其二，制度具有强制作用。能对各级党组织、对每个党员和党的干部都产生强制性、约束力，一旦违反，就会受到惩戒，其作用显然非感召或教育可比。报告中对将经验“及时固化为制度规定”的重视，正体现出对制度作用的认识。其三，制度具有保障作用。无论是构建拒腐防变教育的长效机制，还是强化权力运行的监控机制，归根到底都要通过制度来固定、保障和促进。离开制度这个前提和基础，就不可能建立起完善的惩治和预防腐败体系。因此，我们必须从思想上提高对反腐败制度建设重要性的认识，更进一步引导人们认识到制度建设是标本兼治之举，对反腐败具有长远的现实意义。当前，推进“四个全面”的关键在党，全面提升党的执政能力关键在从严治党。全面从严治党，必须严明党的纪律，就要靠制度来保障，把严的要求贯穿全面从严治党全过程。做到真管真严、敢管敢严、长管长严，推动管党治党“严紧硬”，向全社会传递出从严治党没有休止符，永远都是进行时的强烈信号。

　　习近平同志强调，要把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这对推进制度反腐提出了新要求。在新的历史时期，势必需要根据权力制约的原则，通过持续的制度创新与制度建设，建立高效、完备、公开、严密的制度体系，以有效地遏制和防治腐败。

　　一要谋制度之体系

　　“事必有法，然后可成”。制度反腐是通过制度和法律手段制约和监督权力异化，它意味着以全面的制度建设而并非某一方面的制度建设来反腐败，是多种制度建设的综合作用，而不是权力监督制度的“一枝独秀”。因此，需要在深入研究制度建设规律性的基础上，以管用、可行、严密为目标，以基础制度为重点，渐次推进，逐步建立起层次分明、功能齐全、机制完善、协调发展的制度体系，把制度建设推向更高层次。

　　报告表明，纪委努力寻求“从制度层面解决普遍性倾向性问题”。这就必然要求既充分发挥各公共权力部门的权力监督作用，又要积极拓宽公众参与反腐败实践的渠道与机会，力求在一个由党纪国法组成的完备规则体系规范下，通过自上而下的权力监督与自下而上的权利监督，以最大限度地压缩腐败现象赖以生存的空间。

　　二要谋制度之周全

　　人们常常认为，一部拙劣的法律往往比没有这部法律更糟糕，要避免“牛栏关猫，进出自如”，制度的严密周全至关重要。报告强调，要扎紧权力运行的制度笼子，用好巡视“利剑”，用好廉洁自律准则、纪律处分条例的约束和规范，抓住主体责任的“牛鼻子”等等，正体现出从不同层面、不同角度构筑起周全制度之网的努力。

　　为此，要全面深化包括经济体制、行政体制、干部人事制度和司法体制在内的各方面体制改革和制度创新。同时，正如报告中所说，要推动各级各部门深化体制机制改革，优化权力配置，规范权力运行程序，压缩腐败滋生空间;紧紧盯住行政审批、财政资金管理、国有资产处置和国有企业投资经营、公共资源交易特别是工程建设项目招标投标、土地和矿产资源出让转让等重点领域和关键环节，加强廉洁风险防控机制建设，以此来真正实现靠制度管人、管权、管事、管钱、管物，努力做到从源头上预防和治理腐败。

　　三要谋制度之精良

　　制度设计是一项精细的工作。设计者与意欲破坏者，形同侦探与作案者，斗智斗勇，千思百虑，千转百回，织紧网线，力求无懈可击，无机可乘。要让无论品行好、德行差的都难越界，不管温和的人物还是强势的权贵都难破坏。这样的制度才有质、有威、有效。

　　报告指出，要“增强制度设计的科学性、可操作性”。这就要求我们在制度设计时，应有这样一个假设，就是每个人都是“无赖”，只有以硬性的制度制约，才能让其规规矩矩服从公共利益。英格兰著名思想家休谟提出，制度设计要从“最坏”情形出发，不能对人的“觉悟”心存侥幸。同时，制度必须具体、可操作，具有内在逻辑性。既有实体性要求，又有程序性规定;既有宏观架构，又有微观措施。要在实际工作中行得通、用得上，提高制度的“可行性”、“效益性”。

　　四要谋制度之刚性

　　制度缺失不利于反腐，制度缺乏效力同样不利于反腐。落实全面从严治党，关键在严;这种严的要求落实到反腐败中，必然要求制度编织之严、制度执行之严。正如习近平同志所言“要狠抓制度执行，扎牢制度篱笆，真正让铁规发力，让禁令生威”。制度的建立不应仅是一种要求，而须明确制度必须遵行的强制性义务，将罚则纳入制度的设定中去，一旦违反，必须严肃执行，做到“设而不犯，犯而必诛”。只有这样，制度的威信才能树立;威信树立，制度的遵行才会自觉。

　　报告指出，要挺纪在前、严格执纪，严肃查处违纪行为，严厉惩治腐败分子，坚持零容忍态度不变，保持正风反腐高压态势，展示了鲜明的态度和决心。“法善而不循，法亦虚器而已”，因此必须切实加强制度的检查落实工作，加强对制度执行情况的督促检查，对制度流失、扭曲严重的重要事件和单位进行通报批评，追究责任;对制度落实好的单位和地方予以表彰，逐步营造有章必循、有法必依的社会氛围，有力推动各项制度的贯彻落实。

　　五要谋制度之长久

　　好的制度应该上升为法律。只有把制度变为法律，上升为国家意志，才能强化制度的权威性和惩治性。让遵纪守法者在全社会畅通无阻，使破坏法律者在全社会无路可逃，这样的制度才称得上科学的反腐制度。报告强调要“坚持以法治思维和法治方式反对腐败”，推动“制定问责条例实施办法”等，体现出法治反腐的基本理念，在其指导和推动下，制度上升为法律法规的进程将进一步加快。

　　“徒法不足以自行”，必须把制度建设与思想教育结合起来，使德治和法治双管齐下。通过思想教育唤起人们崇高的理想，培育人们的自尊和责任，从而自觉遵守廉政制度体系，从内心深处形成法的信仰，深刻领悟制度的严肃性和威力，强化严格按制度办事的行为模式，制度面前人人平等的执法观念，并通过教育使各级领导干部以身作则，率先垂范，带领全体党员干部严格执行制度，营造风清气正的政治生态。

　　当前，湖南推进制度反腐的进程正不断加快，面对新形势、新任务、新要求，只要持之以恒地不断强化制度建设，把制度制定好、使用好、执行好、落实好，深化标本兼治，推进正风反腐，就一定能为建设富饶美丽幸福新湖南提供有力保障。

   (作者系湖南商学院副校长、湖南省廉政建设协同创新中心首席专家 )