研究成果
研究成果创新制度反腐 换来海晏河清
来源:湖南日报 作者:发布时间:2017-12-14
——权威专家就监察体制改革答湖南日报记者问
编者按
深化国家监察体制改革，将试点工作向全国推开，是党的十九大做出的重大战略部署。当前，这项改革正在我省紧锣密鼓地推进。如何将宏伟蓝图转化为生动实践，确保圆满完成任务，向党中央交一份满意答卷，湖南日报记者日前专访了著名制度反腐专家、省廉政建设2011协同创新中心首席专家王明高带领的团队。
湖南日报记者何淼玲 张斌
湖南日报记者：
纵观世界各国反腐历程，回顾我国历朝历代反腐经验教训，历史证明：清官反腐、重典反腐、运动反腐，最终都以失败告终。只有依靠制度反腐，依靠法治思维、法治方式反腐，才能取得反腐败斗争的最终胜利，跳出“其兴也勃，其亡也忽”的历史周期律。请从这个角度，谈谈全面推开国家监察体制改革重大而深远的意义。
省廉政建设2011协同创新中心首席专家王明高：
腐败是历史的悲歌，是权力的咒语，是侵蚀人类社会肌体的“政治之癌”。在人类的政治生活中，任何权力组织和个人都很难摆脱腐败的侵蚀。就世界范围而言，腐败犯罪早已超越国界、种族、文化传统和社会制度，成为各国现代化建设和人类文明发展的一大障碍。纵观世界各国反腐情形，效果时好时坏，不一而足，即便是国际社会公认的清廉国家，也不敢说杜绝了腐败现象的产生和消除了腐败滋生的土壤。在我国，历史也已经证明，清官反腐、重典反腐、运动反腐，都不可能从根本上惩治腐败。因此，制度反腐便成为反腐败的必然选择。制度反腐，就是通过制度和法律手段，制约和监督权力异化。
党的十九大报告深刻指出：反腐败斗争从“腐败和反腐败呈胶着状态”到“压倒性态势正在形成”，再到“压倒性态势已经形成”，进而到“压倒性态势已经形成并巩固发展”，有效遏制了腐败蔓延势头，党风政风焕然一新。在坚决惩治腐败的同时，我党更加注重治本，更加注重制度建设。习近平总书记指出：“要把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”这是党中央在深刻总结实践经验的基础上，适应形势发展需要提出的反腐倡廉的重要战略思想。监察体制改革正是以完备的制度建设为抓手，用制度来规范党组织、党员的行为，把制度当成尺子来丈量党的一切工作。它扎牢了制度的笼子，加强了对权力的监管，实现了对所有行使公权力的公职人员的监督全覆盖，必将为取得反腐败斗争压倒性胜利提供强有力的体制机制支撑，必将有效推动风清气正、崇廉尚实、遵纪守法的良好政治生态的形成。
湖南日报记者：
为什么说监察体制改革是对目前分散的反腐规范的有效整合，是对国家监察体制的根本性改革？
法学博士、湖南商学院教授谭志君：
第一，随着我国进入中国特色社会主义新时代,党和国家事业发生历史性变革，全面从严治党不断向纵深发展。国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。
第二，立法上的根本性变革。国家监察法将成为仅次于宪法的、具有宪法性法律效力的重要法律，使全面从严治党与全面深化改革、全面依法治国有机统一。
第三，依靠组织制度创新，全面实现纪律检查委员会和监察委员会合署办公，构建党统一领导、权威高效的国家反腐败机构，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量，将从根本上改变过去多头负责、资源分散、“九龙治水”的问题。
第四，监察对象全覆盖，着力解决“监督死角”的问题。改革后将对所有行使公权力的公职人员进行监察，使公权力始终置于监督之下，用来为人民谋利益。
第五，监督手段多样化，赋予监察委员会监督、调查和处置职责以及讯问、询问、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、留置等调查权限，使反腐败工作法治化水平有质的飞跃。
第六，统筹协调反腐败国际交流、合作，织密国际追逃“天网”，筑牢防逃堤坝，切断腐败分子后路。
第七，坚持标本兼治，强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉。总之，监察体制改革将为实现国家治理能力现代化带来质的飞跃。
湖南日报记者：
监察体制改革中，以“留置”取代双规双指是重要的制度创新，各方对此倍加关注，请对此进行具体解读，为何留置比双规双指更规范、更科学？
法学博士、湖南商学院教授贺志军：
“留置”是从其他法律制度中创新性地移植到监察法律制度中的一个重要术语。多个部门法中都出现“留置”一词，如民事诉讼法有留置送达，物权法有留置担保和留置权，人民警察法有将违法犯罪嫌疑人员依法带至公安机关继续盘问的留置措施等。在全国人大常委会2016年12月和2017年11月先后通过的关于国家监察体制改革试点的两个“决定”中，都明确赋予监察委员会可以采取留置措施，这无疑具有概念创新的价值。
留置是监察法律构建中的重要制度创新。双规双指在突破某些大案要案中具有独特的成效，但由于缺乏法律制度层面的约束等而受到一些争议，留置在实质上正是对职务违法犯罪中双规双指等做法进行创新性的法治化重构。在全面依法治国和全面从严治党背景下，以留置来取代双规双指等做法，成为适应腐败问题违规与违法交织特点、保障监察机关调查职务违法犯罪的有效措施。
留置制度构建尚需在《国家监察法（草案）》基础上进行创新性的设计完善。《草案》第24条和第41条就留置权限和程序作出专门规定，如留置事由、前提事实、留置场所、对象范围、通知程序、决定批准、措施实施、权利保障、延期程序和刑期折抵等。我个人认为，在“职务违法——职务犯罪”的“二分”框架中，立法上宜对“职务犯罪调查”实行不同于“职务违法调查”的特别规则，相应地留置也应采“二分”类型设计和严格规范其适用；同时，根据宪法“尊重和保障人权”与《联合国反腐败公约》“承认在刑事诉讼程序和判决财产权的民事或者行政诉讼程序中遵守正当法律程序的基本原则”等要求，宜赋予被留置人员申诉救济权等。
湖南日报记者：
监察体制改革后，反腐败覆盖面会更广，具体将涵盖哪些人员？
史学博士、湖南商学院副教授周红江，法学硕士、湖南商学院讲师聂玲：
监察范围包括6大类人员：国家公务员法所规定的国家公职人员；由法律授权，或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员；国有企业的管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员；群众自治组织中的管理人员；其他依法行使公共职务的人员。
实现廉洁国家、廉洁社会是反腐败斗争的终极目标和最高追求，扩大监察范围是反腐败斗争的题中应有之义。因此，国家监察，是站在更高层面对包括行政机关、立法机关、司法机关等国家机关及其公务员的全面监督。监察委员会对中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照公务员法管理的人员，法律法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员以及其他依法履行公职的人员，统一纳入监察范围，真正实现监察全覆盖，扫除监察盲区，打消部分行使公共权力人员的侥幸心理。
湖南日报记者：
我省此项改革正有序、有力、有效地扎实推进，要确保如期完成任务，当前最关键的是要抓住哪些环节，解决哪些问题？
文学博士、湖南省廉政建设研究基地副秘书长谢志远：
监察体制改革是一项系统工程，要确保如期如质完成好改革任务，当前应解决好3个方面问题。
首先，要坚持党对监察体制改革的集中统一领导。各级党委要担负起主体责任，党委书记要当好“施工队长”；各级纪委要担负实施专责，各有关部门要加强协同联动，实现无缝对接，形成强大合力。
其次，要深入学习宣传中央有关精神，把政治思想工作贯穿改革全过程。各级领导要带头认真学习中央有关精神和全国人大常委会决定及《国家监察法（草案）》，全面领会和准确把握中纪委改革试点工作动员部署电视电话会议精神，确保各项改革措施不折不扣落实好。要向转隶人员深入宣传国家监察体制改革的重大政治意义和战略价值，增强工作自觉性和主动性。要开展深入细致的思想政治工作，增强转隶人员政治认同和归属感，引导他们全力拥护改革，积极投身改革，形成澎湃的反腐败合力。
第三，要扎实做好人员转隶、机构调整和职能融合工作。要严把转隶人员入口关，特别是政治关、廉洁关。检察机关、行政监察和纪委机关的同志要不断强化“四个意识”，以人员编制向主责主业集中为核心做好充分准备。要确保省、市、县（区）三级监察委员会组建工作的时间表和路线图，如期完成各级监察委员会组建工作。各级监察委成立后，应尽快实现正常高效运转，在惩治腐败的实践中充分发挥国家监察的制度优势。
