邓联繁:《中国法治实施报告(2017)》之反腐败专题报告(二）

3.十九大后：全国范围内的监察体制改革试点迅速进入施工高峰期，监察法完成二审

据新华社北京10月29日电，近日，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。从以下几个方面来看，十九大后的监察体制改革可谓紧锣密鼓，一刻不停歇。

首先，2017年11月4日，全国人大常委会第三十次会议通过了《全国人大常委会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，为在全国各地推开国家监察体制改革试点工作提供了法律支撑。

其次，2017年11月7日，备受各界关注的监察法草案于首次公布。2017年6月，监察法草案经人大常委会初次审议后，于2017年11月7日在中国人大网首次公布，向社会征求意见。截至2017年12月6日，共有3700多人提出1.3万多条意见建议。

再次，2017年11月11日，经党中央批准，全国推开国家监察体制改革试点工作动员部署电视电话会议在太原召开。中共中央政治局常委、中央纪委书记赵乐际出席会议并讲话。赵乐际指出，深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，是党的十九大作出的重大战略部署。各级党委和纪委要提高政治站位和政治觉悟，深刻认识全面推开改革试点工作是推动全面从严治党向纵深发展、夺取反腐败斗争压倒性胜利的必然要求，是健全党和国家监督体系的有力举措，是推动改革持续有序深入、与地方人大换届工作紧密衔接的务实决策，对于实现全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党有机统一，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。要全面准确把握党中央部署要求，统一思想行动，确保各项任务落实到位。会上，北京、浙江、山西纪委监委有关同志介绍了做法经验，最高人民检察院有关同志对检察机关做好监察体制改革试点工作提出明确要求。

最后，监察法草案于2017年12月完成二审，被表决提请十三届全国人大一次会议审议。2017年12月22日，十二届全国人大常委会第三十一次会议听取了全国人大法律委员会副主任委员李适时作的关于监察法草案修改情况的汇报。法律委员会认为，监察法草案规定了国家监察体制、监察机关的产生和职责权限以及监察程序等，是规范国家监察工作的基本法律。草案初次审议后，广泛征求意见，作出进一步修改完善，已比较成熟。建议经本次常委会会议审议后，由常委会提出将监察法草案提请全国人民代表大会会议审议的议案。2017年12月27日下午，十二届全国人大常委会第三十一次会议在北京人民大会堂举行闭幕会，会议表决决定将中华人民共和国监察法草案提请十三届全国人大一次会议审议。这意味着国家监察法的出台已经进入“倒计时”。

从各地来看，监察体制改革试点工作蹄疾步稳。2017年11月24日，内蒙古自治区包头市青山区监察委员会正式挂牌，成为在全国推开监察体制改革试点后的首个县级监察委员会；2017年12月25日上午，黑龙江省漠河县监察委员会揭牌，我国地理版图最北端的监察委员会正式“亮相”。随着多地监察委员会成立，监察体制改革试点工作在全国进入“快车道”。

三、中国共产党十九大对反腐败有关表述的破、立、守

党的十九大庄严宣告“中国特色社会主义进入了新时代”，对党和国家事业进行了新部署。这些新部署既有宏观上的，也有微观上的。具体就“反腐败”的有关表述而言，党的十九大既有“守”，也有“破”，还有“立”。古人云：“名者，命也。”“名不正则言不顺，言不顺则事不成”。列宁曾说:“名称问题不只是一个形式问题， 而且是具有重大意义的政治问题。”名字、称呼、表述的问题，的确不是可有可无的小问题。十九大对反腐败有关表述的调整，意味着反腐败在新时代有了新话语、新范式、新要求。

（一）破：“反腐倡廉建设”

腐败是社会毒瘤、政治癌症，坚决反对腐败是中国共产党一贯的鲜明政治立场，并为此进行了大量探索。“反腐倡廉建设”就是其一。如，党的十七大报告在部署党的建设时四次使用“反腐倡廉”，分别是：以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设；着力加强反腐倡廉建设；把反腐倡廉建设放在更加突出的位置；形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制。党的十八大报告进一步把反腐倡廉建设纳入党的建设布局之中，强调“全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”。

党的十九大报告提出“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争”的党建总体布局，全文没有出现“反腐倡廉”或“反腐倡廉建设”。十九大报告与十八大报告关于党建总体布局的最大区别，就是十九大报告把政治建设和纪律建设纳入总体布局，把反腐倡廉建设移出了总体布局。与此类似，十九大通过的新党章与中央纪委工作报告也没有使用“反腐倡廉”或“反腐倡廉建设”。而在十八大通过的党章中，“整体推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”赫然在目。从十九大之后领导人讲话报道与十九大精神权威辅导读物来看，“反腐倡廉建设”与“反腐倡廉”也难觅踪影。

把反腐倡廉建设移出总体布局，并不是反腐败、廉政建设本身不重要，更不意味党中央对反腐败与“廉”的重视程度下降了，而是“反腐倡廉建设”这个表述本身有不合适之处，容易引发歧义。一方面，廉洁是必守之线，是不可突破的底线。现实中，一些地方一些人以“反腐倡廉建设”为由，认为廉洁、廉政只是个倡导、号召、宣传的问题而不是个践行的问题，是软要求而不是硬任务，有意无意将廉洁自律虚无化、空洞化、口号化。这种认识当然是错误的，也是十分有害的。另一方面，无论从字面还是实质看，反腐败主要是通过“斗争”来清除负能量，而不是通过“建设”来增加正能量。“反腐倡廉建设”将“反腐败”与“建设”连在一起，在构词文法上值得斟酌。再一方面，政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设中的政治、思想、组织、作风、纪律、制度，都是名词，反腐倡廉则是两个动宾词组的复合叠加，与政治、思想等名词不是同一层面、同一属性的范畴，当然不宜相提并论。一言以蔽之，党的十九大报告用“反腐败斗争”而不用“反腐倡廉建设”，体现了“廉”与反腐败在内容上的规律性要求，符合文法表达的形式要求，具有科学性与合理性。

（二）立：“正风肃纪反腐”

十八届中央纪委向十九大的工作报告，在第一部分从十个方面回顾了十八大以来的五年工作，其中第一个方面就是“忠诚履行党章赋予的职责，聚焦中心任务，监督执纪问责，推动管党治党从宽松软走向严紧硬”，其中写道：“中央纪委牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，坚定旗帜方向，紧盯目标任务，正风肃纪反腐，坚决遏制腐败蔓延势头，严肃党内政治生活，完善党内监督体系，治标为治本赢得时间、赢得民心，标本兼治不断深化。”有媒体指出，“正风肃纪反腐”这一表述在十八届中央纪委历次工作报告中尚属首次出现，可以从三个方面来理解其意义：一是准确反映了党章对纪律检查委员会的任务要求。党章规定，党的各级纪律检查委员会主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作。这三项任务的主要内容，大致可以用“正风肃纪反腐”来归纳。二是基本涵盖了五年来各级纪委推进全面从严治党的重点工作，亦是纪律检查工作中群众关注最多、感受最深的。三是清晰反映出作风建设、纪律建设和反腐败斗争的关系定位。十九大报告提出以六大建设和反腐败斗争构成党的建设总体布局，作风建设、纪律建设和反腐败斗争在总体布局中的顺序，恰好与“正风肃纪反腐”的表述一致。

（三）守：“党风廉政建设和反腐败斗争” 

之前的多个全国党代会报告，曾使用“党风廉政建设”与“党风廉政建设和反腐败斗争”。十九大报告没有使用这两个表述，但十九大通过的党章与中央纪委工作报告有使用。就党章而言，它在总 纲中规定“深入推进党风廉政建设和反腐败斗争”。就中央纪委工作报告而言，共12次使用“廉政”，如在第三部分“今后五年的工作建议”中规定，“紧紧围绕党的领导、党的建设、全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争”，“加强基层党风廉政建设”，“锲而不舍把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入”。此外，十九大报告延续了十八大报告中的“政府清廉”。

十九大坚守“党风廉政建设和反腐败斗争”和“政府清廉”这两个说法，多次使用“廉政”，体现了对政府廉政建设的重视。“廉者，政之本也，民之惠也；贪者，政之腐也，民之贼也。”我国自古以来强调官员要有道德品质，要以身作则。“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”“吏不畏吾严，而畏吾廉；民不服吾能，而服吾公；公则民不敢慢，廉则吏不敢欺。公生明，廉生威。”廉政建设永远在路上，政府清廉是一个永恒的话题。十九大报告在规定具有普遍性的清正廉洁价值观、廉洁纪律之后，延续十八大报告中的“政府清廉”，做到了点面结合、重点突出，呼应了广大人民群众的心声。

四、中国共产党十九大对新时代反腐败的新部署

从十九大报告来看，它不仅在阐述新时代坚持和发展中国特色社会主义的第十四条基本方略时重申“以零容忍态度惩治腐败”，而且在第十三部分“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”时对新时代反腐败进行了新部署。一方面，将“深入推进反腐败斗争”纳入新时代党的建设总要求中，彰显了新时代反腐败的重要地位。另一方面，第十三部分细分为八个要点，其中第六个为“夺取反腐败斗争压倒性胜利”。再一方面，其他一些要点也与反腐败密切相关，如第五个要点“持之以恒正风肃纪”与第七个要点“健全党和国家监督体系”。此外，虽然一些要点表面上与反腐败联系不直接、不紧密，其实不然，如第一个要点“把党的政治建设摆在首位”。鉴于篇幅，在此择三予以简述。

（一）定位：在新时代党的建设总体布局中地位凸显

如前所述，党的十九大没有用“反腐倡廉建设”，这并不意味着党中央对反腐败的重视程度下降了。相反，反腐败在十九大关于新时代党的建设总体布局中的地位更加突出了。“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争”的新时代党的建设总体布局，包括三大板块：一块是开头的“政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设”，它们都以“建设”冠名，侧重“正”、“立”；另一块是结尾的“反腐败斗争”，其中的“反”表明其侧重“反”、“破”；还有一块是中间的“制度建设”，它承上启下、承前启后，侧重“合”，即无论是政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设还是反腐败斗争，都要依靠制度，在制度轨道上进行。在“思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”中，反腐倡廉建设只是五位一体中的一位，反腐又只是“反腐倡廉建设”中的二分之一；而在十九大报告的新时代党建总体布局中，反腐败斗争则是三大板块之一，分量显然明显增加。

（二）统领：党的政治建设

党的十九大报告不仅把党的政治建设纳入新时代党的建设总体布局中，而且在总体布局的完整表述中明确强调“以党的政治建设为统领”，意味着党的政治建设是新时代反腐败斗争的统领。此外，十九大报告不仅明确要求“把党的政治建设摆在首位”，而且将之作为第十三部分“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”的第一个要点。那么，为什么要如此凸显党的政治建设呢？如此凸显党的政治建设，对反腐败有何意义呢？

“政者，正也。”“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”“廉者，政之本也。”在当代中国谈及政治，当然不能离开党风廉政建设和反腐败斗争来讲。这是客观规律，更是人心所向。习近平总书记指出，腐败问题与政治问题往往是相伴而生的；党内存在的很多问题，原因都是党的政治建设没有抓紧、没有抓实、没有抓好。这揭示了腐败问题滋生蔓延的深层次原因。中央纪委过去五年查处中管干部共292人，几乎人人都有违反政治纪律的行为，绝大多数都有政治问题和经济腐败相互交织的严重问题。特别是周永康、孙政才、令计划等“大老虎”，政治变质，贪污腐败，教训十分深刻。“善治病者，必医其受病之处；善救弊者，必塞其起弊之原。”把党的政治建设摆在首位，是持之以恒正风肃纪、夺取反腐败斗争压倒性胜利的必然要求。夺取反腐败斗争压倒性胜利是党心民心所向，既需要“扬汤止沸”，重点查处政治腐败和经济腐败相互交织的案件，震慑腐败；也需要“釜底抽薪”，通过加强党的政治建设，从根本上减少腐败特别是重大政治腐败问题。

（三）目标任务：夺取反腐败斗争压倒性胜利

十九大报告第十三部分第六个要点“夺取反腐败斗争压倒性胜利”共322字，主要内容有三：一是决心，即重申当前的反腐败斗争形势依然严峻复杂，强调“巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石”。二是重点工作，包括：“要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持受贿行贿一起查，坚决防止党内形成利益集团。在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度。不管腐败分子逃到哪里，都要缉拿归案、绳之以法。”这三句话分别侧重打老虎、拍苍蝇、猎狐狸。此外，还包括“推进反腐败国家立法，建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台。”三是“三不腐”总体要求，即“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。”这句话从总体上指明了新时代反腐败的着力点与落脚点，指明了新时代反腐败的基本格局与努力方向。

着力点之一是“强化不敢腐的震慑”。腐败是我们党面临的最大威胁，人民群众最痛恨腐败。反腐败必须旗帜鲜明，动真碰硬，以零容忍态度惩治腐败，让腐败分子付出应有代价，从而形成不敢腐败的强烈震慑。十八大以来，不敢腐的目标初步实现，但不收敛不收手者仍然不少。继续保持高压态势，强化不敢腐的震慑，势在必行。

着力点之二是“扎牢不能腐的笼子”。权力是双刃剑，具有腐蚀性。坚持用制度管权管人管事，把权力关进制度的笼子里，是反腐败的根本之策，也体现了对用权者的关心保护。只有把权力关进制度笼子，用权者才能少进囚犯笼子。

着力点之三是“增强不想腐的自觉”。腐败伤天害理，害人害己。反对腐败，归根到底要靠个人坚定理想信念、提高品德修养，战胜自己、战胜欲望，做到廉洁自律、清廉自守，形成不敢腐的自觉。

落脚点是通过不懈努力换来的“海晏河清、朗朗乾坤”。这是对良好政治生态、反腐败斗争取得压倒性胜利的形象描述，令人向往。比较而言，“不敢腐”“不能腐”“不想腐”侧重从消极角度强调减少负能量，体现了反腐败斗争的基本格局，“海晏河清、朗朗乾坤”则侧重从积极角度强调增加正能量，反映了反腐败斗争的理想图景。

结语：新时代反腐败要有新气象新作为

习近平总书记强调，新时代要有新气象，更要有新作为。新时代的反腐败也是如此，需要聚焦巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利，深入进行反腐败理论创新、制度创新、实践创新、文化创新，为此建议如下：

第一，在新时代兴“廉学”，坚决反对“关系学”、“厚黑学”。习近平总书记在十八届六中全会中强调，“旗帜鲜明抵制和反对关系学、厚黑学、官场术、‘潜规则’庸俗腐朽的政治文化”。这为我们思考与解决腐败问题提供了重要答案，即以“廉学”取代“关系学”、“厚黑学”，以廉文化取代腐败亚文化。新时代反腐败斗争，呼唤与之相适应的新学问、新知识、新风尚。在中华廉文化与十八大以来廉政实践创新的基础上，努力发展具有中国特色、中国风格、中国气派的“廉学”，以“廉学”将廉文化体系化，是推动廉文化创造性转化、创新性发展的重要选择，有利于为传承发展廉文化、构筑不想腐的堤坝提供有力支撑。

第二，以十九大报告强调弘扬清正廉洁价值观和习近平总书记强调“推动形成清正廉洁的党风”为契机，一方面将清廉或廉洁纳入社会主义核心价值观体系，另一方面形成“反腐践廉”新范式，推动清正廉洁价值观落到实处。“廉”字在十九大报告共出现三次，全部出现在第十三部分“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”中，其中，第一次是出现在第一小部分“把党的政治建设摆在首位”中，即“弘扬忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁等价值观”。十九大报告从价值观角度将“清正廉洁”载入其中，开创了全国党代会报告的先河，扩大了清正廉洁价值观的影响，对深入推进廉政建设特别是廉洁文化建设具有重要意义。建议从两个层面弘扬清正廉洁价值观：一方面是“形而上的”，建议将清廉或廉洁纳入社会主义核心价值观体系。礼义廉耻，国之四维。四维不张，国乃灭亡。管子的这一思想，深刻精辟，流传至今，家喻户晓，毛泽东主席与习近平总书记等都曾予以引用。十九大通过的中央纪委工作报告指出：“孝悌忠信礼义廉耻的文化基因世代相传，为中华文明注入深厚的伦理责任和家国情怀，赋予我们民族强大的统一性、内聚力和百折不挠的品格。”这再次凸显了“礼义廉耻”的重要性。将清廉或廉洁纳入社会主义核心价值观体系，有科学性与合理性。另一方面“形而下的”，建议在“反腐倡廉建设”这个表述退场后，形成“反腐践廉”新范式，让清正廉洁价值观落地。如前所述，“反腐倡廉建设”这个表述本身具有难以克服的不足，十九大没有再使用它。但不用这个表述不表明新的相关表述不需要、不重要。恰恰相反，“腐”与“廉”相对，在“反腐败”一词盛行的语境下，如何对待“廉”，是十分必要与重要的。十九大报告强调：“培育和践行社会主义核心价值观”。习近平总书记在2017年12月25日至26日召开的中共中央政治局民主生活会上强调：“推动形成清正廉洁的党风。”鉴于价值观重在“践行”，建议用“反腐践廉”填补“反腐倡廉建设”表述退场后的空间，推动形成清正廉洁的新风尚。所谓“践廉”，即践行清正廉洁价值观，将清正廉洁价值观内化于心、外化于形。

第三，协同推进家规与党规国法建设，从制度上防止“全家腐”、家族式腐败。十八大以来，家规逐渐成为一个热门现象，各地的家规建设呈现出以下特点：一是全面开展，上至省级，下至乡镇，东南西北中，党政军民学，都不同程度地开展了家规建设。二是聚焦“关键少数”，强调领导干部不仅要廉洁从政、管好自己，而且要廉洁齐家，管好家属、亲属，防止祸起萧墙。三是形式多样，学家规，颂家规，立家规，修家规，将传统家规与发展旅游相结合，等等，不一而足，让家规鲜活起来。与此同时，家规建设也需要改进。首先要辩证看待传统家规，结合新时代新要求，取其精华，去其糟粕，不能神化传统家规。其次要凸显家规家训与反腐败的关系，坚决反对封建社会那种“封妻荫子”、“一人得道鸡犬升天”的腐败之道。再次，要协同推进家规建设与党规国法建设，加快完善领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规范，从制度上防止“全家腐”、家族式腐败。最后，要在尊重各地家规不同风格与特色的基础上，总结提炼出共性、普遍性、规律性，以利于在更大范围内、更高层次上深化家规建设。

第四，制定《中国共产党反腐败工作条例》。加强党内法规制度建设、依规治党，是十八大以来管党治党的重要创新。就反腐败领域而言，制定修订廉洁自律准则、巡视工作条例、纪律处分条例、问责条例等与反腐败密切相关的党内法规，有力促进了反腐败工作。同时，关于反腐败的党内法规众多，缺乏一部基础性、统领性的反腐败党内法规，滞后于实践。党的十九大报告指出：“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。腐败祸国殃民，对党的威胁最大，人民群众最痛恨腐败。制定《中国共产党反腐败工作条例》，是从制度上宣示“反腐败永远在路上”的战略选择，有利于更好地凝聚人心；有利于系统总结归纳反腐败的“中国共产党主张”与“中国共产党方案”，将十八大以来的实践成果固化为制度成果；有利于完善反腐败党内法规制度体系，促进新时代反腐败巩固压倒性态势、取得压倒性胜利。

邓联繁，博士，湖南商学院教授，湖南省廉政建设协同创新中心主任。主要研究宪法学、廉政法学，系湖南省法学会廉政法学研究中心主任、湖南省廉政建设研究基地首席专家、中国廉政法制研究会理事、中国宪法学研究会理事、中国法理学研究会理事、中国行为法学会理事。2013年7月以来，在《人民日报》《光明日报》《中国纪检监察报》《检察日报》（廉政周刊）发表廉政法治主题文章65篇。