八项规定出台带来的反腐“蝴蝶效应”

　　蝴蝶效应的经典描述是：“一只南美洲亚马逊河流域热带雨林中的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可以在两周以后引起美国得克萨斯州的一场龙卷风。”如果把中国现在正在进行的廉政治理比喻成一场风暴，那么那只蝴蝶扇动的翅膀就是“八项规定”。十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，面对世界难题——发展中国家的“腐败”顽症，从小处着手、大处着眼，坚持制度创新和实践落实双向发轫，在遏制腐败、净化党的肌体、增强党的战斗力方面作出了突出成绩，为党内监督制度的完善作出了理论贡献。这个探索过程已历经7年，治理时间之长、范围之广前所未有。著名作家二月河在接受中央纪委网站访谈时说：“我们党的反腐力度，读遍二十四史，没有像现在这么强的。”美国乔治亚州立大学政治学教授安德鲁·魏德安在英国《金融时报》撰文称，习近平上任以来展开的反腐行动“很可能成为自1970年代末中国改革开放以来最持久、最强硬的一次实干行动”。 

　　从世界廉政治理的历史来看，这次治理用事实突破了西方政治学认为执政党难以自我净化的理论藩篱，摸索出中国特色社会主义理论下执政党自我监督的有效路径，具有宝贵的创新价值。虽然探索过程的时代价值，尚且需要更长的时间去检验，但是从短时间内来考察，其蕴含的政治智慧和治理理念已初现轮廓，梳理脉络、总结经验教训可以为后续建设提供参考。本文以十八大以来党刊和中央文件公布的资料和数据为基础，着力探讨2012年至2015年间，中国共产党廉政治理开局阶段的重要举措——“八项规定”的出台和实施情况。 

　　一、平静的开始：“八项规定”的出台 
　　2012年11月8日，中国共产党第十八次全国代表大会在北京召开，时任中共中央总书记的胡锦涛在报告中对腐败问题一如既往地阐明了强硬立场。“不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷。”与十七大报告不同的是本次大会提出建立反腐败体系的新任务。“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，全面推进惩治和预防腐败体系，建设做到干部清正、政府清廉、政治清明。”从理论上来讲，一个体系的建立需要长期实践经验的积累与系统缜密的顶层设计，经过几届中央政府的连续努力，反腐的接力棒传到了以习近平同志为核心的新一届中央领导集体身上。 
　　习近平总书记在上任后的十八届中共中央政治局集体学习中对腐败问题的严重性毫不讳言：“近年来我们党内发生的严重违纪违法案件，性质非常恶劣，政治影响极坏，令人触目惊心。”对于造成干部腐败问题突出的根本原因，习近平总书记认为主要是“管党治党失之于宽、失之于松、失之于软”。 
　　2012年12月4日，中共中央政治局召开会议审议通过了中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定（简称八项规定），其目的是以8个具体措施来纠正党内新时期存在的“四风”，即形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风。此项规定的出台，与以往廉政措施最大的不同在于：第一，具体，关注的多是文风、会风、吃喝风等小问题；第二，中央要求地方出台细化措施配合行动，如北京规定“市委、市政府主要领导调研，陪同的市有关部门负责同志不超过5人”，甘肃规定“省常委每年到基层调研不少于60天”。诚如习近平总书记所言：“中央提出抓作风建设，反对形式主义、官僚主义、享乐主义，反对奢靡之风，就是提出了一个抓反腐倡廉建设的着力点，提出了一个夯实党执政的群众基础的切入点。” 
　　与各部门积极响应相比，部分地方媒体的态度却显得相对平静。2013年两会期间，仍有代表对八项规定能否长久施行持谨慎态度，全国政协委员蔡玲就发出了“别让‘八项规定’成一阵风”的担忧。媒体和大众主要担心制度的落实，八项规定的一些内容在以往规定中曾经出现过，但是缺乏有效地执行。以公务招待为例，1984年之前不允许列支接待费，领导干部下基层自掏腰包吃饭或交“伙食费”；1984年吃“工作餐”，要付基本费用；1989年规定任何单位不得以任何理由列支接待费；1998年要求招待费不得超过公务费的2%；2006年再次明确了公务接待的标准与纪律。然而，“几百个文件管不住一张嘴”。中纪委副书记赵洪祝剖析了落实党风廉政制度面临一些亟待解决的问题，如具体、可操作性的举措少，责任分解不够明确，检查考核不够深入，责任追究不够严肃等。在地方上，八项规定也迎来了一些抵触。有人认为这次只是一阵风，中央不会动真格；有人则是阳奉阴违，如把茅台酒放到矿泉水瓶中，将明目张胆的违纪改为“悄悄地吃，轻轻地拿，偷偷地玩”。据2013年1月中纪委统计，连续三周通报的525起违反中央八项规定精神案件中，有9成是来自乡科级干部。在2013年2月的中纪委会议上，习近平总书记提出著名的二字方针：“党风廉政建设和反腐败斗争是一项长期的、复杂的、艰巨的任务。……关键就在“常”、“长”二字，一个是要经常抓，一个是要长期抓。”他用“踏石留印、抓铁有痕”的古语来激励全党务必做到“善始善终、善做善成，防止虎头蛇尾”。 

　　二、久久为功：示范、曝光与惩戒 
　　如何在最短的时间内实现最好的效果呢？对此，中纪委在2013年1月的二次会议上确定了重点，杜绝“四风”一部分在于建设，一部分在于惩戒。建设主要集中在文风、会风，而惩戒主要是指享乐主义和奢靡之风，特别是后者，逐渐成为廉政治理的重点。因为无论从取证和核实难易程度，还是案件影响的广度和深度，此类案件都较为突出。面对下级看上级、地方看中央的微妙心理，习近平总书记表示“打铁还需自身硬”，以身作则。早在八项规定颁布前，习近平总书记和新任中共中央政治局常委去国家博物馆参观“复兴之路”展览时，人们就看到了不一样的景象：没有封路，没有警车开道，随车流前进，红停绿走；没有安排欢迎队伍，没有满街条幅，轻车简从。八项规定颁布的5天后，习近平总书记第一次出京前往深圳考察，同样看不到仪仗队、红地毯、前呼后拥的随从，更多的是与普通群众的交谈，与基层岗位人员零距离接触。 
　　“善禁者，先禁其身而后人。”在随后5年中，习近平总书记率先垂范，始终带头严格执行中央八项规定，深入地方考察调研50次、151天，出国访问28次、191天，到访五大洲52个国家，深入农村、社区、工厂车间、港口码头、边关哨所，每次考察调研都是轻车简从，立足基层，察实情重实效。这给全党树立了典范，向全国人民持续传递着信心和力量。 
　　这种表率作用很快在中央机关发挥影响。2013年3月17日，在十二届全国人大一次会议闭幕后的记者见面会上，国务院总理李克强首次提出了新一届政府的“约法三章”：“本届政府内，政府性的楼堂馆所一律不得新建。”外交部部长王毅更换红旗轿车，各部委负责人专车都以红旗替换奥迪，此举被视为中央带头落实八项规定的又一注脚。与此同时，中央各部委对中央机关干部开展了“裸官”、会员卡、“红包”、婚丧嫁娶、节日礼品、公车使用等多项工作的清理。此举带来办公费用的大幅下降，以中央纪委监察部自身为例，2013年1至8月，与去年同期相比，委部机关会议费下降84.06%，招待费下降52.07%，培训费下降37.87%，印刷费下降13.49%。 
　　这种示范效应很快在下级得到回应。南京长江四桥，中国首座三跨吊悬索桥，被誉为“中国的金门大桥”，2012年12月24日上午10点静静地通车了，没有剪彩，没有仪式，市领导只是简短地举行了8分钟的慰问与颁奖，表彰建设工作者，整个通车仪式花费尚不到2000元。 
　　这种从上而下的示范作用表明了一种方向，但是规则的有效施行存在一定的“时滞“效应，有着规则制定、初步执行、观望、全面贯彻、治理成效初显这个完整的过程。下级官员很难从行为惯性中“嘎然转向”，主要原因有两个。一是认识有误区，认为只要不贪污受贿，吃点喝点用点没啥问题。这种观点在基层政府中颇为普遍。二是以一种变通的方式进行。以规定“四菜一汤”，公务酒400元以下为例，有的单位“灵活”处理了这个标准：在内部食堂以工作餐的名义举行公务接待，从五星级饭店临时邀请大厨掌勺，鲍参翅肚、名酒名烟一样都不少。 
　　公款吃喝是“四风”问题以及众多官场潜规则滋生的土壤，中央纪委着力整治这个“顽症痼疾”，显然具有“徙木立信”之用意。2013 年3月19日，中纪委第一次采取曝光的方式，通报了6起违反八项规定精神的典型问题。对这些作风问题的曝光极大震慑了一些“未病”干部（“未病”干部是指没有违法问题，但在执行党纪方面不严格，问题较小，属于可批评教育之类）。这些问题被曝光之后，履职经历就会染上污点，影响个人进一步的发展。 
　　基层干部忌讳曝光，更害怕惩戒。从第一次曝光的6起案件中，琼中县财政局长公款宴请仅涉及1.5万元，就被免职，可见处罚之严厉。保持对这些性质恶劣事件的高压打击，不仅可以震慑其他蠢蠢欲动的观望者，而且使得游走在“违法”边缘的违纪行为，得到应有的惩罚。从上表可以看出，在2013年处理人数19896人，其中给予党政纪处分人数达4675人，接近25%；其中以违规用车问题最为突出，公款吃喝排第二。这两项最为不起眼的小事，成为重点打击对象。 
　　据中纪委抽取的样本调查，94.6%的问题都发生在乡科级干部身上。这种现象产生的原因主要有两个方面：一是乡科级干部基数较大，占公务员总数的90%；二是部分基层干部存在“山高皇帝远”的侥幸心理，认为不会查到自己头上。2013年被查处和处理的干部人数超过2012年30%，就在舆论认为将会适可而止的时候，习近平总书记在中共十八届四中全会第二次全体会议上强调“发现一起查处一起，发现多少查处多少，不定指标、上不封顶，凡腐必反，除恶务尽。” 
　　2014年，中央纪委对涉嫌违纪的中管干部已结案处理和正在立案审查的68人，其中涉嫌犯罪被移送司法机关处理30人。全国纪检监察机关共接受信访举报272万件（次），立案22.6万件，结案21.8万件，给予党纪政纪处分23.2万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理1.2万人。全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪5.5万人。全国法院系统审结一审贪污贿赂案件2.5万件、渎职侵权案件5500件。发挥行政监察监督作用，加大对失职渎职行为问责力度，对2.1万人进行责任追究。 
　　事实证明，这种坚持是必须的。据中央纪委的数据显示，截至2016年12月查处的15.53万起问题中，违纪行为发生在2013、2014年的为12.15万起，占到78.2%；违纪行为发生在2015年的有2.34万起，占15.1%；违纪行为发生在2016年的有1.04万起，仅为6.7%，表明违纪增量不断减少，违反中央八项规定精神问题得到有效遏制。 

　　三、把权力关在笼子里：制度与技术 
　　曝光和惩戒的目的是实现威慑，形成“不敢腐”的态势。在最初的这段时期，习近平总书记一再告诫纪检干部：“作风建设永远在路上，永远没有休止符……绝不允许出现‘烂尾’工程，决不能让‘四风’问题反弹回潮。”正是这种决心和恒心取得了最艰难的拉锯战的胜利。但是要实现“不能腐”的目标还需要更加缜密的顶层制度设计。习近平总书记在2013年八项规定执行之初，就指出整顿的最终目的是“健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设……把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。” 
　　根据有关材料显示，截至2016年1月，中央共修订了50余部党内法规，超过现行党内法规的1/3。这些法规的特点是针对性强，配套措施具体，可操作性强。各地根据实际的情况进行细化，如温州市2015年6月印发《落实公务接待“三严四禁”规定实施细则》，严格执行工作餐制度、公务接待卡消费制度、公示报告制度，禁止午餐饮酒、同城接待、超规格接待、经费超支。这些细致的规定办法在实际应用中得到肯定后，浓缩成为新时代的党员标准。2015年修订的《中国共产党廉洁自律准则》，可以说是八项规定制度化的表现。 
　　集近些年作风制度建设大成的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》从2013年就开始酝酿。2016年颁布之时，习近平总书记对此作了说明：“对近年来特别是党的十八大以来从严治党的理论和实践进行总结，看哪些经过实践检验是好的，必须长期坚持；哪些可以进一步完善并上升为制度规定，以党内法规的形式固化下来；哪些需要结合新的情况继续深化。”根据顶层设计的原则，党内逐步形成了“一纵四横”的法规体系，一纵为党章，四横包括党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度等4大制度板块。 
　　尽管如此，这些制度仍然未能阻止部分人“铤而走险”。2014年3月，中国铁建披露了2012年的招待费达8.37亿元，引起舆论的关注。经过调查，发现存在发票开具不规范、报销程序不严格等问题，通报批评57人，党纪政纪处分8人，移送司法机关1人。这些巨额的招待费是如何产生的呢？按照习近平总书记的描述，那就是“有的楼堂馆所穿上‘创业大厦’、‘研发中心’等马甲，有的以培训为名行游山玩水之实，有的干部红白喜事不请客但收礼，有的大吃大喝转战到私人会所、农家乐、‘内部食堂’。有的送礼和收礼穿上‘隐身衣’，礼品册、电子礼品卡等花样繁多，利用网络、快递进行，双方不见面，十分隐蔽。” 
　　针对这些隐形的违纪行为，中央提出科学反腐的主张。技术上的每一次进步，实际上是对反腐败的一次推进。在实践中，反腐成就的取得可以说是各部门创造性使用新技术的结果。越来越隐蔽的变异“四风”问题引发了各级纪检监察机关反腐技术和战术的升级。 
　　首先，利用网络平台，发动群众监督，搜集案件线索。网络信息传递快速，信息量大，群众可以跨越地域和级别的限制，与各级纪检监察部门对话，举报者自身安全也能够得到保证。为方便群众监督，中央纪委监察部建立了监察部官方网站、国家预防腐败局官方网站和信访举报网站，向社会公开了中央、省、市、县四级12388举报电话，受理群众举报。 
　　其次，利用新技术侦察和核实问题。针对电子礼品，纪检部门从源头着手，突击电商平台，核查经销商和商场月饼、螃蟹等代币券的发行记录。针对“内部食堂”，一些地方在查看高档场所公款吃喝的基础上，抽查“公家”食堂或培训中心的消费票据，税务部门利用相关财务手段，查找封堵漏洞。针对公车问题，有的地方纪委联合有关部门，通过查ETC记录、加油卡等发现问题线索；有的则直接在公车上安装GPS跟踪设备，公车的出行时间、停靠地点一目了然。整体上看，这些措施标准清晰、证据客观，执纪效果明显。 
　　以上这些措施都是事后惩戒时需要用到的，但是如何从源头来遏制“四风”问题呢？分析发现，所有的腐败最终都要通过财务来买单，更有甚者通过虚假报销来套取现金。2011年，审计署在对中央部门预算执行和其他财政收支审计中，发现有82个所属单位套取和私存私放资金4.14亿元，其中，使用虚假发票是相关单位套取资金、设立“小金库”的重要方式。为此，一些代表呼吁，把公务卡制度提上议事日程。公务卡制度是国际公认的一项有效公务员廉洁措施，它主要作用是防堵“报销腐败”，动态监控公务支出。我国从2007年就开始酝酿公务卡制度，但一直进展缓慢。2012年底，在银行系统的支持下，公务卡制度在全国强制推行，公务卡发行超过1000万张。绝大多数中央部门及所属 1 万多个中央基层预算单位，36 个省本级、328 个市(地)本级、2833 个县(区)本级、7114个乡镇，共计 38 万多个地方预算单位全部实行公务卡结算。公务卡制度带来2个好处：一是现金使用减少。二是消费留痕，让资金在阳光下运行。公务卡制度的施行，让一部分公款消费曝光在阳光中 ，使得某些“蛀虫“无处藏匿。 

　　四、结语 
　　八项规定的出台与初期施行，成为更为波澜壮阔的“打老虎”“拍苍蝇”风暴的序曲。它奠定的制度基调和显示的反腐决心极大减轻了后续工作的阻力。经过3年的持续努力，取得了“压倒性的胜利”，引发了反腐机制的深刻变革。这种蝴蝶效应的取得来源于从大处着眼、小处着手。腐败产生的温床在于制度的漏洞和腐败的成本。中共历史上对大贪巨腐的零容忍态度是有目共睹的，但是鉴于中国幅员辽阔，各地区情况迥异，制度设计难免抽象和宽泛。此次廉政治理从文风、会风、办公用房、子女出国、公务招待等细节处着手，顶层设计的标准外显透明、易于监督，各地的落实措施细化到位，从而使得制度的科学性大大增强，直接效果颇为明显，政府的工作效率也得到大幅提升，人们对于党反腐的信心大幅提升。 
　　习近平总书记形象地描述道：“相对于‘远在天边’的‘老虎’，群众对‘近在眼前’嗡嗡乱飞的‘蝇贪’感受更为真切。‘微腐败’也可能成为‘大祸害’，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。”2015年，国家统计局问卷调查结果显示，91.5%的群众对党风廉政建设和反腐败工作成效表示很满意或比较满意。中国社科院的一个问卷调查显示，93.7%的领导干部、92.8%的普通干部、87.9%的企业人员、86.9%的城乡居民对中国反腐败表示有信心或比较有信心。这为后续巡视、问责、监察等制度的建立打下了基础，从而为政治、经济、文化、外交各方面的政策推行作了一个良好的示范。 
　　从世界范围来看，中国十八大以来的廉政治理方式引人注目。马来西亚《新海峡时报》称：“最好的反腐机构、最精干的人员、最好的资金支持以及最新的技术配备，都取代不了来自最高层的政治决心。”从理论视角来观察，无论是亨廷顿、苏珊·罗斯·艾克曼等著名政治学者的主张，还是西方发达国家的实际施行，都是以法律作为反腐的工具，设立了腐败的等级和标准以及相应的惩罚措施。尽管它在西方权力多元的社会中取得了一定成就，但是这种反腐重在惩戒，缺乏有效的事前防御机制；重视底线原则，以罚代防，而底线之前的潜在腐败时期则依靠舆论监督以及社会成员的自觉来规范。虽然宗教、舆论会有所引导，但是这属于软制约范畴，对执政者缺乏高于法律底线的道德、纪律的强制约束。这也是为什么西方反腐制度在发达国家卓有成效，但是在非洲、拉丁美洲等发展中国家却举步维艰的主要原因。我们党的反腐斗争，没有首先从法律层面来切入，而是以政党治理的措施为开端，因为政党治理是可以用高于法律的标准的精神、道德准则来约束党员，在法律之前筑起一道屏障。这种从作风、道德层面以纪律形式约束执政者的做法在西方松散型政党结构中是难以实现的，在法律的底线前设立了一道防波堤，防患于未然，既可以抑恶事于未发，避免事后的政治、经济损失；又能挽贤能于沌生，教育拯救那些认识模糊的干部，将腐败行为消灭在初始的毫末状态。这不能不说是一种中国特色或者说是中国智慧。

 
    （作者分别系武汉纺织大学马克思主义学院副教授、教授）